高青县公益性安葬（放）设施（2024—2035年）（征求意见稿）

 

第一章  总则

第1条 编制目的

为加强公墓管理，保护土地资源和生态环境，根据《山东省殡葬管理规定》和《山东省公墓管理办法》等法律法规，结合我县实际情况，进一步规范群众殡葬活动，践行绿色生态殡葬发展理念，推进高青县形成集约、绿色、文明、节约的社会新风尚，特制定本实施方案。

第2条 规划依据

1．法律规章

《城市规划编制办法》（2006年）；

《中华人民共和国殡葬管理条例》（2012年修正）；

《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）；

《山东省殡葬管理规定》（1999年）；

《山东省公墓管理办法》（2023年）；

《淄博市殡葬管理条例》（2012年）。

2．相关标准、规范

《城市公益性公墓建设标准》（建标 182-2017）；

《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》（JGJ/T397-2016）。

3．相关政策文件及规划文件

《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见》；

《山东省民政事业“十四五”发展规划》（鲁民〔2021〕47号）；

《山东省“十四五”公益性安葬（放）设施发展规划》（鲁民〔2021〕69号）；

《山东省民政厅 山东省财政厅 山东省自然资源厅关于印发<山东省公墓建设规划指引>的通知》（鲁民〔2024〕38号）；

《高青县国土空间总体规划（2021-2035年）》；

其他政策及其他相关规划文件。

第3条 规划原则

1．科学谋划、统筹协调

坚持科学谋划先行，合理测算需求供给，优化集约用地。将安葬（放）设施建设用地纳入国土空间规划，统筹安排好安葬（放）设施建设。加强顶层设计和整体谋划，建立协作机制，落实部门责任，加强协同配合，共同推进公益性安葬（放）设施规划建设。

2、节地生态、文明绿色

坚持绿色发展理念，新建、改建、扩建公墓，在合法合规公墓用地范围内，倡导推广树葬、花坛葬、草坪葬以及骨灰安放等不占地或者少占地的节地生态安葬式葬法。

3．公益惠民，强化保障

坚持以公益性安葬（放）设施为主，经营性安葬（放）设施为辅，扩大公益性安葬（放）设施覆盖率。优化设计，合理利用现有设施存量空间，提高现有公益性安葬（放）设施供给能力和水平。

4．以人为本，人文关怀

不断提高安葬（放）设施运营管理水平，并充分尊重人民群众文明、合理的丧葬习俗，为人民群众提供更优质的安葬服务；持续推进安葬（放）设施的人文建设，将安葬（放）设施打造为殡葬改革和生命文化宣传教育的重要阵地。

第4条 规划范围

本次规划范围为高青县行政区域范围，包括7个乡镇（木李镇、青城镇、黑里寨镇、花沟镇、高城镇、唐坊镇、常家镇）和2个街道（田镇街道、芦湖街道），总用地面积83074.67公顷。

第5条 规划期限

规划期：2024年至2035年；

近  期：2024年至2030年；

远  期：2031年至2035年。

第6条 规划目标

适应城乡殡葬改革要求，建立完善的城乡殡葬服务网络，满足城乡居民文明治丧需求，殡仪服务水平全面提高，实现“绿色殡葬，人文殡葬”。

近期目标：至2030年，通过科学布局公益性公墓、骨灰堂等设施，满足城乡居民多层次、多元化的殡葬服务需求，节地生态安葬取得新进展。

远期目标：至2035年，结合各乡镇实际情况，形成县级—镇级—村级公益性公墓设施网络体系，全面满足群众骨灰安葬（放）需要，维护逝者尊严，实现逝者安息、生者安心。推广骨灰寄存、树葬、花坛葬、深埋、撒散等多样化节地生态葬法，实现公墓节地生态葬达60%以上，新建公益性安葬（放）设施节地生态率保持100%。

 

第二章 现状及供求情况

第7条 殡葬设施现状

高青县现状县级公益性公墓一处，为高青县殡仪馆，占地面积约20.2亩，规划建设墓穴3030个，已建成墓穴1010个；镇级公益性公墓一处，为田镇街道公益性公墓，占地85.92亩地，墓位数量1300穴，剩余1250穴；历史埋葬点510处，占地面积约195.5公顷，墓穴数42812个；骨灰堂两处。

第8条 存在问题

目前高青县公益性安葬（放）设施缺位，安葬（放）设施不成体系；

现有安葬（放）设施用地粗放，服务水平较低；

县级殡仪馆内的骨灰堂格位资源接近饱和状态，亟需新格位配置；

缺乏建设资金，骨灰安葬（放）设施建设推进困难，公益性骨灰堂和生态葬区建设推进难度较大；

传统丧葬观念影响殡葬事业改革，传统丧葬观念仍占主导位置，“入土为安”向“入室为尊”的观念转变进程缓慢，人民群众对殡葬设施接纳程度不高，有大量散坟分布在合法安葬（放）区域以外，迁坟集中安葬（放）工作进展缓慢。

第9条 规划人口预测

根据高青县2019年～2022年高青县统计年鉴相关数据及第七次人口普查数据预测，并结合高青县国土空间规划，至2030年高青县常住人口为29.2万人，至2035年高青县常住人口为28.2万人。

第10条 死亡人口预测

根据高青县近八年的人口死亡数据统计，经过测算，2025年至2030年高青县累计死亡人口数为1.74万人，至2035年累计户籍死亡人口数为2.99万人。各镇具体数据详见附表一。

第11条 墓穴规模预测

规划期内墓穴需求总量=基本需求量+不可预知量

基本需求量（规划期内累计死亡人数）——预测高青县累计死亡人口数量。

不可预知量——规划期内不可预知事件产生量，以及因重点工程迁移安置等需要搬迁的坟墓，按累计死亡人口数的10%计算。

据测算，至近期墓穴需求总量为2.48万个；至远期墓穴需求总量为3.28万个；未来20年墓穴需求总量为5.47万个。

各镇街规划期内墓穴需求量详见附表二。

 

第三章 公益性安葬设施建设标准

第12条 公益性安葬设施分类

本规划公益性安葬设施主要包括城市公益性公墓、农村公益性墓地、公益性骨灰堂三类。

第13条 公益性公墓（墓地）建设标准

依据《城市公益性公墓建设标准（建标182-2017）》，公益性公墓的建设规模如下：

墓穴要求：按照单墓穴占地面积不超过0.5㎡、双墓穴占地面积不超过0.8㎡，墓穴间距不大于0.6米，亩均穴位不低于400个、双墓穴不低于200个标准规划。

墓碑要求：生态墓地倡导地表不留坟头、不立碑，确需墓碑的应当采取卧碑或横碑方式，碑长不超过0.6米，碑宽不超过0.5米，倾斜度不超过15度。墓碑样式可多样化、个性化、艺术化，墓碑颜色不得选用白色石料。

第14条 骨灰堂建设标准

骨灰堂（祠堂）主要以楼、堂、塔、墙等建筑方式为主，宜设置独立的祭祀区域。骨灰堂（祠堂）建筑不高于6层，单个格位面积不大于0.25㎡，骨灰存放高度不宜超过2.5米。骨灰安放架之间的通道宽度不应小于1.2米，骨灰安放室的净高不宜低于3.3米。

第15条 墓区绿化要求

墓穴小型化、墓区园林化，生态墓地绿化覆盖率不低于75%，或绿地不低于40%，墓地绿化以乔灌木为主，树种搭配合理。墓穴周围应种植长灌木以及草坪等地被植物，注重主体绿化、生态自然，严防出现“白化”现象。

第16条 配套设施要求

有条件的公益性生态墓地要设置停车场、休息室、管理房、杂物焚烧点（房）、骨灰寄存座等附属配套设施，做到布局合理，公厕应建成生态型，墓区禁止建封闭式围墙。

 

第四章 规划布局

第17条 分类分级体系

高青县公益性公墓按照“县级—镇级—村级”三级公益性配置体系设置。

第18条 布局原则

1. 服务范围均衡。原则上以镇（街道）行政区划为基本单元均衡配置公益性安葬设施，结合村级公益性安葬（放）设施建设实现基本殡葬服务的全面覆盖。

2. 科学合理合规。优先利用荒地，不占用耕地、林地，避开国土空间规划各类管控要素，避开城市公园、风景名胜区和文物保护区、水库及河流堤坝附近和水源保护区、城镇集中建设区和农村居民点、铁路和公路主干线两侧，并避让生态敏感及地质灾害高风险区。

3. 优先利用现状。在满足规划管控要求的基础上，优先利用历史上已经形成的墓葬点进行整合改造，作为新规划公益性墓园选址。

4. 空间邻避性。充分考虑城市发展的景观需求，与密集城镇建设区及居民点保持足够的隔离缓冲空间，并在墓园外围环境设计上形成视线上的遮挡。

第19条 规划选址管控

公益性安葬（放）设施选址应优先利用荒山瘠地和历史形成的墓葬区（点），并禁止在下列区域建造公墓：

1、耕地、林地；

2、城市公园、自然保护地和文物保护区；

3、水库及河流堤坝附近和水源保护区；

4、铁路、公路主干线两侧；

5、其他法律法规规定的禁止区域。

公墓选址在满足规范要求的基础上，充分利用现状公墓进行整合、改造，避免重复建设造成浪费，提高利用率，通过引导，逐步始实现现状设施的符合利用。

规划选址充分尊重群众意愿，切实考虑群众的利益，考虑规划建设的时效性。

第20条 规划内容

规划按照县级—镇级—村级三级公益性公墓配置体系，整合现有公益性安葬（放）设施，统筹布局。县级公益性公墓的选址依据选址原则、现状公墓配置情况以及城区殡葬事业发展情况统筹考虑；镇级公益性公墓结合现状镇级公墓及区域位置统筹布局；村级公益性公墓作为补充，服务基层行政村，灵活配置。

第21条 县级公益性公墓

至规划期末，规划保留县级公益性公墓1处，为现状高青县殡仪馆，占地面积占地面积约20.2亩，规划建设墓穴3030个，已建成墓穴1010个，待建2020个。

第22条 镇级公益性公墓

至规划期末，规划镇级公益性公墓1处，为现状保留的田镇街道公益性公墓，占地面积约30亩，墓穴总数为1300个。镇级公益性公墓内容详见附录三。

第23条 村级公益性墓地

至规划期末，村级公益性公墓规划新增73处，用地面积约为5.4公顷，拟新增1.64万个墓穴；村级公益性公墓历史遗留25处，6.93公顷；村级公益性公墓安葬设施总容量约1.84万穴。村级历史埋葬点约510处，用地面积约195公顷，墓穴约4.9万个；各镇村级公益性公墓情况详见附录四。

第24条 骨灰堂

至规划期末，规划骨灰堂共计2处，其中保留1处，为现状保留的唐坊镇和家店村骨灰堂；扩建1处，为县级骨灰堂。

其中县级骨灰堂位于高青县殡仪馆内，目前格位600个，已使用567个，待建格位2500个。

唐坊镇和家店骨灰堂占地1494平方米，总格位1000位，未使用格位800位。

  

第五章 规推行节地生态安葬

第25条 分推行节地生态葬式葬法

高青坚持不占或少占土地、少消耗资源、少使用不可讲解材料的原则，积极推行树葬、花坛葬、草坪葬、骨灰撒散、骨灰寄存、深埋不留坟头等节地生态安葬方式。提倡地面不建墓基、地下不建硬质墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面积。

尊重少数民族丧葬习俗，鼓励和支持少数民族群众选择既符合民俗习惯、又符合节地生态要求的丧式葬法。

第26条 完善节地生态安葬支持政策

加大节地生态公益性安葬 (放)设施建设和土地政策支持。结合实际情况，探索建立节地生态安葬奖补制度，对选择树葬、骨灰撒 散、海葬、花坛葬、壁葬等节地生态安葬方式的家庭和带头推行可降解环保用品的殡葬服务单位给予适当奖励，不断提高节地生态安葬比例，引导从依赖资源消耗，逐步向绿色生态可持续发展转型。

第六章 近期建设规划

第27条 现状公益性安葬（放）设施规范化管理与改造提质

解决现状殡葬设施违规利用土地、手续不全的问题；开展现状安葬（放）设施的改造，改善墓区绿化环境，提高现有殡葬设施的服务水平以及节地生态安葬比例。

第28条 试点镇级公益性公墓建设示范

本着因地制宜、以点带面、有序推进的原则，选择田镇街道公益性公墓作为试点地区，按节地化、生态化、规范化的理念，率先启动公益性墓园的建设示范项目，以探索积累经验。在建设与运营管理模式成熟后，再加以推广应用，适时推进其他镇街公益性公墓的建设。

第29条 现代殡葬文化宣传建设

加强殡葬改革宣传力度，引导城乡居民树立先进定的殡葬理念，促进殡葬行为文明规范，殡葬事业健康发展。

 

第七章 实施措施与保障

第30条 实施建议

1、建立健全深化殡葬改革领导机制。

2、大力推进节地生态安葬。

3、积极推进移风易俗文明祭扫。

4、发挥党员干部模范带头作用。

5、鼓励引导社会力量参与殡葬服务设施建设。

6、加强殡葬设施突出问题的治理，规划社会资本参与殡葬服务。

第31条 保障措施

1、加强组织领导。

2、强化用地保障。

3、完善资金保障。

4、加强宣传引导。

  

第八章 附则

第32条 规划法律效力

本规则的成果包括文本、说明书、图纸。文本和图集具有同等法律效力，

第33条 规划解释

本规划经法定程序批准后，由高青县民政局负责解释并组织实施。本规划的调整、修改必须按有关的法定程序进行。本规划自法定程序通过之日起实施。

 

附录一：各街道、乡镇死亡人口测算结果（单位：人）

序号	镇街	2021年常住人口（人）	2024年常住人口数据（人）	近期死亡人口累计预测（至2030年）（人）	远期死亡人口累计预测（至2035年）（人）	累计20年死亡人口数据（人）
1	田镇街道	83833	91670	4492	7700	12834
2	芦湖街道	51453	58121	2848	4882	8137
3	青城镇	21768	33366	1635	2803	4671
4	高城镇	30105	28043	1374	2356	3926
5	黑里寨镇	28419	30853	1512	2592	4319
6	唐坊镇	22519	17201	843	1445	2408
7	常家镇	23274	26134	1281	2195	3659
8	花沟镇	31314	47600	2332	3998	6664
9	木李镇	20445	22503	1103	1890	3150
	总计	313130	355491	17420	29861	49768

附录二：各街道、乡镇规划期内墓需求量及面积：（单位：个、公顷）

序号	镇街	近期基本需求量（个）	远期（至2035年）基本需求量（个）	远期（至2035年）不可预知需求量（个）	远期（至2035年）总需求量（个）	远期（至2035年）面积需求量（㎡）	累计20年基本需求量（个）	累计20年不可预知量（个）	规划20年总需求量（个）	规划20年面积需求量（㎡）
1	田镇街道	4492	7700	770	8470	16093	12834	1283	14117	26823
2	芦湖街道	2848	4882	488	5370	10203	8137	814	8951	17006
3	青城镇	1635	2803	280	3083	5858	4671	467	5138	9762
4	高城镇	1374	2356	236	2592	4924	3926	393	4319	8205
5	黑里寨镇	1512	2592	259	2851	5417	4319	432	4751	9027
6	唐坊镇	843	1445	145	1590	3020	2408	241	2649	5033
7	常家镇	1281	2195	220	2415	4588	3659	366	4025	7647
8	花沟镇	2332	3998	400	4398	8356	6664	666	7330	13928
9	木李镇	1103	1890	189	2079	3950	3150	315	3465	6584
	总计	17420	29861	2986	32847	62409	49768	4977	54745	104015

附录三：镇级公墓规划一览表：

序号	名称	位置	用地面积（亩）	墓穴数（个）	备注
1	田镇街道公益性公墓	高青县田镇街道南尹家村	30	1300	保留

附录四：村级公墓规划一览表： 

附件：高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024—2035 年）（征求意见稿）文本图集.pdf

一、编制背景

2009年民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）首次明确“基本殡葬公共服务均等化”目标，要求加强公益性骨灰存放设施建设。2016年2月，民政部等9个部门联合印发了《关于推行节地生态安葬的指导意见》，要求着力加强城镇公益性公墓、骨灰堂等基本殡葬公共服务设施建设。2018 年3月，民政部等16个部门制定了《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，明确提出新时代推进殡葬改革发展的总体要求、殡葬服务优化的重要任务，以及殡葬管理和组织保障措施。《“十四五”民政事业发展规划》要求加快补齐殡葬服务设施短板，立足殡葬改革目标，统筹群众需求和设施短板，支持新建殡仪馆或公益性骨灰安放设施，尚未覆盖的县市补齐短板，有条件的地方立足实际加强现有殡葬设施设备改造提升。《山东省殡葬事业发展“十四五”规划（2021-2025年）》提出要完善殡葬公共服务设施建设，坚持立足群众殡葬服务需求和经济社会长远发展需求，不断完善殡葬设施规划建设；并要求各地将殡葬事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，按照殡葬用地0.4平方米/每人（常住人口）的标准，分级编制殡葬设施规划，并纳入国土空间规划，优先保障殡葬设施用地，满足人民群众“逝有所安”的基本需求。

据高青县第七次全国人口普查公报数据，高青县老龄化趋势明显增强，安葬设施需求将持续增加，现有安葬设施大都不规范且存量不多，无法满足未来持续增加的安葬需求，亟需系统谋划，科学合理地规划与建设安葬（放）设施，使之符合社会现代化发展的需要。为满足群众持续增加的殡葬服务需求，保障城市建设与产业发展的用地需求，县民政局牵头编制了《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024—2035年）》，针对全县殡葬设施开展专项规划，科学预测未来安葬（放）设施的需求，合理布局各类安葬（放）设施，构建惠民规范、节地生态的现代殡葬体系，提高安葬（放）设施的供给质量和服务水平。

二、编制依据

1.《中华人民共和国殡葬管理条例》（2012年修正）。

2.《山东省殡葬管理规定》（1999年）。

3.《山东省公墓管理办法》（2023年）。

4.《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见》。

5.《山东省民政事业“十四五”发展规划》（鲁民〔2021〕47号）。

6.《山东省“十四五”公益性安葬（放）设施发展规划》（鲁民〔2021〕69号）。

7.《山东省民政厅 山东省财政厅 山东省自然资源厅关于印发<山东省公墓建设规划指引>的通知》（鲁民〔2024〕38号）。

8.《淄博市殡葬管理条例》（2012年）。

9.《高青县国土空间总体规划（2021-2035年）》。

三、编制目的

通过实施《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024—2035年）》，进一步加强公墓管理，科学推进殡葬设施建设，加快构建现代殡葬服务体系，落实“逝有所葬、迁有所去”，提升殡葬基本公共服务能力，满足群众多层次、多元化的殡葬服务需求，推动殡葬事业高质量发展，为深化移风易俗改革、促进生态文明建设提供战略性空间保障。

四、主要内容

《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024—2035年）》围绕四个方面，确定了规划任务。

一是合理预测人口和设施规模等数据。公益性安葬（放）设施的核心目的是为长期生活在当地的人群提供基本公共服务，为体现“以人为本”的治理理念，本次人口预测数据使用常住人口数据。依据《城市公益性公墓建设标准》，在测算城市公益性公墓的骨灰安置总量时，应满足本服务区域内死亡人口20年以内的最大骨灰安置量。近年来高青县老龄化趋势明显增强，年死亡人数也呈波动上升趋势，安葬设施需求将持续增加。考虑人口老龄化形势逐年严峻，死亡人口将会逐年递增，结合其他地市等社会经验，未来死亡率会呈现增长的态势，本次规划预测死亡按照7‰计算。高青县属于中土葬的传统地区，各镇街现状存在大量散坟，本次预测预留一定的弹性统建满足此类不可预知的落葬需求。其中，不可预知的落葬需求，按照预测人口多10%预留空间。综上所述，规划至2035年高青县公墓墓穴新增需求量约为2.99万个，未来20的公墓需求量约为5.47万个。公益性安葬（放）设施用地需求约6.24万平方米，未来20年安葬（放）设施用地需求约10.4万平方米。

二是确定公益性安葬（放）设施建设标准。高青县公益性安葬设施包含城市公益性公墓、农村公益性墓地、公益性骨灰堂三类。参照《山东省公墓建设规划指引》，公益性公墓按照单墓穴占地面积不超过0.5平方米，双墓穴占地面积不超过0.8平方米，墓穴间距不大于60厘米，双墓穴占地面积不超过0.8平方米，墓穴间距不大于60厘米，亩均穴位单墓穴不低于400个、双墓穴不低于200个标准。按照此规定，测算墓穴面积加上绿化及步道及墓间距，则墓单元单位占地面积：2.24～2.85㎡/穴，墓区占园区的用地比例为50%。以此类推，墓园穴均综合占地面积大约在2.85～4.48㎡/个。参考相关案例，结合《关于推行节地生态安葬的指导意见》《公益性公墓建设标准》《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》等政策性文件及规范，并秉着节地发展原则，本次规划对公益性公墓墓穴按平均占地3.3㎡/个的标准进行控制。

三是合理规划安葬（放）设施总体布局。高青县公益性公墓按照“县级—镇级—村级”三级公益性配置体系设置，结合多样化服务需求，基于面向服务对象，形成“县级—镇级—村级”三级安葬设施等级体系。县级安葬设施保留现状殡仪馆面向高青县全县提供安葬服务，用地规模按现状已建及新增需求落实；镇街公益性安葬设施面向本镇街辖区常住居民提供安葬服务，用地规模与辖区人口规模匹配。构建“1+3+N”的三级安葬（放）设施总体空间布局，以镇（街）为基本单位实现全覆盖，到规划期末，全县共有1处县级安葬设施，3处镇街公益性安葬设施，199处村级公益性安葬（放）设施。

四是大力推行节地生态安葬设施。坚持节约优先、保护优先的理念，科学规划建设节地生态安葬设施，创新推广节地生态葬法，提高土地利用率。尊重、引导、发挥好安葬习俗对节约资源、保护环境的积极作用，通过依法管理、提升内涵、激励引导、探索创新，逐步革除陋习、移风易俗，积极稳妥、循序渐进地改革安葬方式。根据城乡、地域、民族、葬式及安葬设施的不同特点，因地制宜，分类指导，科学施策，坚持殡、葬、祭“三位一体”，推动节地生态安葬与绿色殡葬、人文殡葬、惠民殡葬相结合，葬法改革与丧礼改革相衔接，统筹推进殡葬改革。结合多样化服务需求，基于面向服务对象，形成“县级—镇级—村级”三级安葬设施等级体系。县级安葬设施保留现状殡仪馆面向高青县全县提供安葬服务，用地规模按现状已建及新增需求落实；镇街公益性安葬设施面向本镇街辖区常住居民提供安葬服务，用地规模与辖区人口规模匹配。

五、惠民利企举措

一是对现状公益性安葬（放）设施进行规范化管理和改造提质。从惠民角度看，这一举措能有效解决现状殡葬设施违规利用土地、手续不全等问题，让群众在使用殡葬设施时更安心、更规范。改造过程中，墓区绿化环境将得到显著改善，为群众提供更舒适、整洁的祭扫和安葬环境。同时，现有殡葬设施的服务水平会大幅提高，节地生态安葬比例也将上升，满足群众对绿色、生态殡葬的需求，减轻群众在殡葬方面的隐性负担。对企业而言，规范化管理能为殡葬服务企业提供更清晰的运营标准，减少因设施不规范带来的经营风险，促进殡葬服务行业健康发展。 

二是推行试点镇级公益性公墓建设。规划选择田镇街道公益性公墓作为试点地区。对群众来说，试点建设的公益性公墓遵循节地、生态、规范的理念，能为群众提供更多优质、经济的安葬选择。田镇街道的群众可率先享受到高标准公益性公墓的服务，体验到更科学、环保的殡葬模式。随着试点成熟后向其他镇街推广，更多群众将受益，逐步解决公益性公墓供给不足的问题。从利企角度讲，企业可在试点过程中探索建设与运营管理模式，积累经验。模式成熟后，在推广阶段，有经验的企业能更顺利地参与其他镇街的公益性公墓建设，形成规模效应，降低成本，提高效益。同时，政府对试点项目的支持，也能为企业提供政策保障和资源倾斜，助力企业成长。

三是强化现代殡葬文化宣传建设。加强殡葬改革宣传力度，引导城乡居民树立绿色、生态殡葬理念，能让群众摒弃传统殡葬陋习，接受更文明、规范的殡葬行为，减少不必要的殡葬开支，减轻家庭经济负担。文明规范的殡葬行为也能让社会殡葬风气更加健康，提升社会整体文明程度。对于企业，绿色、生态殡葬理念的普及会催生新的殡葬服务需求，如环保殡葬用品、线上祭扫平台技术服务等。相关企业可围绕这些需求开发新产品、新服务，开拓市场。此外，殡葬事业的健康发展会形成稳定的行业环境，为殡葬相关企业提供持续的发展动力，促进整个行业的良性循环。

六、关键词解释

1. 公益性安葬（放）设施：指不以营利为目的，为城乡居民提供骨灰安葬（放）服务的公共设施，包括公益性公墓、骨灰堂、骨灰楼等，属于社会公共服务体系的一部分。

2. 节地生态安葬：指以节约资源、保护环境为价值导向，鼓励和引导人们采用环保绿色安葬方式，比如采用树葬、海葬、花坛葬、深埋、格位存放等不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的方式安葬骨灰或遗体。

七、政策解读单位及联系方式

政策解读单位：高青县民政局

联系方式：0533-6959189

2009年，民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）首次明确“基本殡葬公共服务均等化”目标，要求加强公益性骨灰存放设施建设。2016年2月19日，为深入贯彻党中央、国务院加快推进生态文明建设和党员干部带头推动殡葬改革的决策部署，进一步深化殡葬改革，推行节地生态安葬，保护生态环境，促进人与自然和谐相处，民政部等9个部门联合印发了《关于推行节地生态安葬的指导意见》，要求着力加强城镇公益性公墓、骨灰堂等基本殡葬公共服务设施建设。2018 年3月21日，为全面深入贯彻党的十九大精神，推动殡葬改革和殡葬事业更好地服务于保障和改善民生、促进精神文明和生态文明建设，民政部等16个部门制定了《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，明确提出新时代推进殡葬改革发展的总体要求、殡葬服务优化的重要任务，以及殡葬管理和组织保障措施。2021年，《“十四五”民政事业发展规划》要求加快补齐殡葬服务设施短板，立足殡葬改革目标，统筹群众需求和设施短板，支持新建殡仪馆或公益性骨灰安放设施，尚未覆盖的县市补齐短板，有条件的地方立足实际加强现有殡葬设施设备改造提升。2024年全国民政工作会议提出要优化专项社会事务管理服务，完善殡葬服务管理，加快推进殡仪馆、公益性公墓和骨灰堂等殡葬设施建设，大力推行生态安葬。性公墓和骨灰堂等殡葬设施建设，大力推行生态安葬。

据高青县第七次全国人口普查公报数据，截至2020年初高青县常住人口为31.31万人，全县人口中，60岁及以上人口为8.29万人，占26.46%，其中65岁及以上人口为6.32万人，占20.18%，与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重提高9.3百分点，65岁及以上人口的比重提高9.26个百分点，老龄化趋势明显增强，与之相对的，近年来的年死亡人数也呈波动上升趋势，安葬设施需求将持续增加，而现有安葬设施大都不规范且存量不多，无法满足未来持续增加的安葬需求，在此背景下，亟需系统谋划，科学合理地规划与建设安葬（放）设施，使之符合社会现代化发展的需要，使得殡葬设施建设与城市的快速发展、城市化水平的提高相协调，以推动城市可持续发展。

由于各种原因，目前大部分城市的城市规划还没有把殡葬设施体系作为一种重要的公共服务设施纳入城市发展的整体规划中，规划管理也因依据不足而缺位。随着我国城市化进程的加快，土地资源紧张、生态环境脆弱、人口老龄化的矛盾日益显现，与此同时，以大量占用土地为主要特征的殡葬设施建设基本处于无序发展状态。在强调底线管控、土地集约的国空新时代，以及随着殡葬改革的不断深化，国家、省、市要求以“节地、生态”为核心，推行绿色、生态的殡葬形式，建设高品质、集约化利用的殡葬设施，推进全新的殡葬文化。这也要求殡葬设施体系尽快对接国土空间规划，以更好地约束管理相关的安葬（放）设施建设与管理。

在此背景下，《山东省殡葬事业发展“十四五”规划（2021-2025年）》提出要完善殡葬公共服务设施建设，坚持立足群众殡葬服务需求和经济社会长远发展需求，不断完善殡葬设施规划建设；并要求各地将殡葬事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，按照殡葬用地0.4平方米/每人（常住人口）的标准，分级编制殡葬设施规划，并纳入国土空间规划，优先保障殡葬设施用地，满足人民群众“逝有所安”的基本需求。

综上所述，为贯彻国家与省市层面对殡葬事业改革的新发展理念，对接国土空间规划新时代对土地集约节约的管控要求，满足人民群众持续增加的殡葬服务需求，并保障城市建设与产业发展的用地需求，有必要针对全县殡葬设施开展专项规划，科学预测未来安葬（放）设施的需求，合理布局各类安葬（放）设施，构建惠民规范、节地生态的现代殡葬体系，不断提高安葬（放）设施的供给质量和服务水平。

关于对《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024-2035）（征求意见稿）》公开征求意见情况的反馈

 

2025年7月8日至2025年8月6日，高青县民政局在高青县人民政府网站（www.gaoqing.gov.cn）对《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024-2035）（征求意见稿）》向社会公开征求意见。截至2025年8月6日公示期满，未收到意见建议。

 特此公告。

 

高青县民政局 

2025年8月7日

关于《高青县公益性安葬(放)设施专项规划(2024-2035年)》专家评审会意见

 

2025年7月30日，高青县民政局组织召开了《高青县公益性安葬(放)设施专项规划(2024-2035年)》(以下简称《规 划》)评审会，由淄博市规划设计研究院有限公司、山东泓创工 程设计有限公司、高青县文旅局、高青县城乡规划发展中心等单 位的有关专家组成专家组(名单附后)，对《规划》进行了评审。 县发展改革局、县工业和信息化局、县民政局、县财政局、县自  然资源局、县住房城乡建设局、县交通运输局、县水利局、县农 业农村局、县文化和旅游局、县卫生健康局、县行政审批服务局、 县统计局、市生态环境局高青分局；经济开发区、田镇街道、芦 湖街道、青城镇、高城镇、黑里寨镇、唐坊镇、常家镇、花沟镇、 木李镇的分管负责人以及相关人员参加了会议。

专家组听取了规划编制单位淄博建伟工程设计股份有限公 司的汇报，认真审阅了规划成果。经讨论一致认为，该《规划》 基础资料详实，分析比较透彻，内容较为齐全，基本满足专项规 划编制的相关规定和要求，原则同意该《规划》，并提出如下意 见和建议：

1.落实各级国土空间总体规划的相关要求，加强与生 态环保、文物保护等相关规划的衔接。

2.综合考虑节约用地、城乡差异等因素，合理确定公 益性安葬(放)设施的数量、位置和规模。

3.结合各部门意见增强规划实施的可操作性，进一步 规范完善成果。

2025年9月5日，县政府第47次常务会议审议通过。

会议听取了县政协副主席、县民政局局长张立娟的汇报。

会议确定：原则同意县民政局关于《高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024年—2035年）（审议稿）》编制情况的汇报。此次专项规划对未来10年公益性安葬（放）设施进行了统筹布局，各有关单位要加强对接沟通，做好协同配合，严格落实规划刚性要求，精准做好公益性公墓选址，建立完善的城乡殡葬服务网络，实现“绿色殡葬，人文殡葬”。

高青县公益性安葬（放）设施（2024—2035年）

 

第一章  总则

第1条 编制目的

为加强公墓管理，保护土地资源和生态环境，根据《山东省殡葬管理规定》和《山东省公墓管理办法》等法律法规，结合我县实际情况，进一步规范群众殡葬活动，践行绿色生态殡葬发展理念，推进高青县形成集约、绿色、文明、节约的社会新风尚，特制定本实施方案。

第2条 规划依据

1．法律规章

《城市规划编制办法》（2006年）；

《中华人民共和国殡葬管理条例》（2012年修正）；

《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）；

《山东省殡葬管理规定》（1999年）；

《山东省公墓管理办法》（2023年）；

《淄博市殡葬管理条例》（2012年）。

2．相关标准、规范

《城市公益性公墓建设标准》（建标 182-2017）；

《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》（JGJ/T397-2016）。

3．相关政策文件及规划文件

《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见》；

《山东省民政事业“十四五”发展规划》（鲁民〔2021〕47号）；

《山东省“十四五”公益性安葬（放）设施发展规划》（鲁民〔2021〕69号）；

《山东省民政厅 山东省财政厅 山东省自然资源厅关于印发<山东省公墓建设规划指引>的通知》（鲁民〔2024〕38号）；

《高青县国土空间总体规划（2021-2035年）》；

其他政策及其他相关规划文件。

第3条 规划原则

1．科学谋划、统筹协调

坚持科学谋划先行，合理测算需求供给，优化集约用地。将安葬（放）设施建设用地纳入国土空间规划，统筹安排好安葬（放）设施建设。加强顶层设计和整体谋划，建立协作机制，落实部门责任，加强协同配合，共同推进公益性安葬（放）设施规划建设。

2、节地生态、文明绿色

坚持绿色发展理念，新建、改建、扩建公墓，在合法合规公墓用地范围内，倡导推广树葬、花坛葬、草坪葬以及骨灰安放等不占地或者少占地的节地生态安葬式葬法。

3．公益惠民，强化保障

坚持以公益性安葬（放）设施为主，经营性安葬（放）设施为辅，扩大公益性安葬（放）设施覆盖率。优化设计，合理利用现有设施存量空间，提高现有公益性安葬（放）设施供给能力和水平。

4．以人为本，人文关怀

不断提高安葬（放）设施运营管理水平，并充分尊重人民群众文明、合理的丧葬习俗，为人民群众提供更优质的安葬服务；持续推进安葬（放）设施的人文建设，将安葬（放）设施打造为殡葬改革和生命文化宣传教育的重要阵地。

第4条 规划范围

本次规划范围为高青县行政区域范围，包括7个乡镇（木李镇、青城镇、黑里寨镇、花沟镇、高城镇、唐坊镇、常家镇）和2个街道（田镇街道、芦湖街道），总用地面积83074.67公顷。

第5条 规划期限

规划期：2024年至2035年；

近  期：2024年至2030年；

远  期：2031年至2035年。

第6条 规划目标

适应城乡殡葬改革要求，建立完善的城乡殡葬服务网络，满足城乡居民文明治丧需求，殡仪服务水平全面提高，实现“绿色殡葬，人文殡葬”。

近期目标：至2030年，通过科学布局公益性公墓、骨灰堂等设施，满足城乡居民多层次、多元化的殡葬服务需求，节地生态安葬取得新进展。

远期目标：至2035年，结合各乡镇实际情况，形成县级—镇级—村级公益性公墓设施网络体系，全面满足群众骨灰安葬（放）需要，维护逝者尊严，实现逝者安息、生者安心。推广骨灰寄存、树葬、花坛葬、深埋、撒散等多样化节地生态葬法，实现公墓节地生态葬达60%以上，新建公益性安葬（放）设施节地生态率保持100%。

 

第二章 现状及供求情况

第7条 殡葬设施现状

高青县现状县级公益性公墓一处，为高青县殡仪馆，占地面积约20.2亩，规划建设墓穴3030个，已建成墓穴1010个；镇级公益性公墓一处，为田镇街道公益性公墓，占地85.92亩地，墓位数量1300穴，剩余1250穴；历史埋葬点510处，占地面积约195.5公顷，墓穴数42812个；骨灰堂两处。

第8条 存在问题

目前高青县公益性安葬（放）设施缺位，安葬（放）设施不成体系；

现有安葬（放）设施用地粗放，服务水平较低；

县级殡仪馆内的骨灰堂格位资源接近饱和状态，亟需新格位配置；

缺乏建设资金，骨灰安葬（放）设施建设推进困难，公益性骨灰堂和生态葬区建设推进难度较大；

传统丧葬观念影响殡葬事业改革，传统丧葬观念仍占主导位置，“入土为安”向“入室为尊”的观念转变进程缓慢，人民群众对殡葬设施接纳程度不高，有大量散坟分布在合法安葬（放）区域以外，迁坟集中安葬（放）工作进展缓慢。

第9条 规划人口预测

根据高青县2019年～2022年高青县统计年鉴相关数据及第七次人口普查数据预测，并结合高青县国土空间规划，至2030年高青县常住人口为29.2万人，至2035年高青县常住人口为28.2万人。

第10条 死亡人口预测

根据高青县近八年的人口死亡数据统计，经过测算，2025年至2030年高青县累计死亡人口数为1.74万人，至2035年累计户籍死亡人口数为2.99万人。各镇具体数据详见附表一。

第11条 墓穴规模预测

规划期内墓穴需求总量=基本需求量+不可预知量

基本需求量（规划期内累计死亡人数）——预测高青县累计死亡人口数量。

不可预知量——规划期内不可预知事件产生量，以及因重点工程迁移安置等需要搬迁的坟墓，按累计死亡人口数的10%计算。

据测算，至近期墓穴需求总量为2.48万个；至远期墓穴需求总量为3.28万个；未来20年墓穴需求总量为5.47万个。

各镇街规划期内墓穴需求量详见附表二。

 

第三章 公益性安葬设施建设标准

第12条 公益性安葬设施分类

本规划公益性安葬设施主要包括城市公益性公墓、农村公益性墓地、公益性骨灰堂三类。

第13条 公益性公墓（墓地）建设标准

依据《城市公益性公墓建设标准（建标182-2017）》，公益性公墓的建设规模如下：

墓穴要求：按照单墓穴占地面积不超过0.5㎡、双墓穴占地面积不超过0.8㎡，墓穴间距不大于0.6米，亩均穴位不低于400个、双墓穴不低于200个标准规划。

墓碑要求：生态墓地倡导地表不留坟头、不立碑，确需墓碑的应当采取卧碑或横碑方式，碑长不超过0.6米，碑宽不超过0.5米，倾斜度不超过15度。墓碑样式可多样化、个性化、艺术化，墓碑颜色不得选用白色石料。

第14条 骨灰堂建设标准

骨灰堂（祠堂）主要以楼、堂、塔、墙等建筑方式为主，宜设置独立的祭祀区域。骨灰堂（祠堂）建筑不高于6层，单个格位面积不大于0.25㎡，骨灰存放高度不宜超过2.5米。骨灰安放架之间的通道宽度不应小于1.2米，骨灰安放室的净高不宜低于3.3米。

第15条 墓区绿化要求

墓穴小型化、墓区园林化，生态墓地绿化覆盖率不低于75%，或绿地不低于40%，墓地绿化以乔灌木为主，树种搭配合理。墓穴周围应种植长灌木以及草坪等地被植物，注重主体绿化、生态自然，严防出现“白化”现象。

第16条 配套设施要求

有条件的公益性生态墓地要设置停车场、休息室、管理房、杂物焚烧点（房）、骨灰寄存座等附属配套设施，做到布局合理，公厕应建成生态型，墓区禁止建封闭式围墙。

 

第四章 规划布局

第17条 分类分级体系

高青县公益性公墓按照“县级—镇级—村级”三级公益性配置体系设置。

第18条 布局原则

1. 服务范围均衡。原则上以镇（街道）行政区划为基本单元均衡配置公益性安葬设施，结合村级公益性安葬（放）设施建设实现基本殡葬服务的全面覆盖。

2. 科学合理合规。优先利用荒地，不占用耕地、林地，避开国土空间规划各类管控要素，避开城市公园、风景名胜区和文物保护区、水库及河流堤坝附近和水源保护区、城镇集中建设区和农村居民点、铁路和公路主干线两侧，并避让生态敏感及地质灾害高风险区。

3. 优先利用现状。在满足规划管控要求的基础上，优先利用历史上已经形成的墓葬点进行整合改造，作为新规划公益性墓园选址。

4. 空间邻避性。充分考虑城市发展的景观需求，与密集城镇建设区及居民点保持足够的隔离缓冲空间，并在墓园外围环境设计上形成视线上的遮挡。

第19条 规划选址管控

公益性安葬（放）设施选址应优先利用荒山瘠地和历史形成的墓葬区（点），并禁止在下列区域建造公墓：

1、耕地、林地；

2、城市公园、自然保护地和文物保护区；

3、水库及河流堤坝附近和水源保护区；

4、铁路、公路主干线两侧；

5、其他法律法规规定的禁止区域。

公墓选址在满足规范要求的基础上，充分利用现状公墓进行整合、改造，避免重复建设造成浪费，提高利用率，通过引导，逐步始实现现状设施的符合利用。

规划选址充分尊重群众意愿，切实考虑群众的利益，考虑规划建设的时效性。

第20条 规划内容

规划按照县级—镇级—村级三级公益性公墓配置体系，整合现有公益性安葬（放）设施，统筹布局。县级公益性公墓的选址依据选址原则、现状公墓配置情况以及城区殡葬事业发展情况统筹考虑；镇级公益性公墓结合现状镇级公墓及区域位置统筹布局；村级公益性公墓作为补充，服务基层行政村，灵活配置。

第21条 县级公益性公墓

至规划期末，规划保留县级公益性公墓1处，为现状高青县殡仪馆，占地面积占地面积约20.2亩，规划建设墓穴3030个，已建成墓穴1010个，待建2020个。

第22条 镇级公益性公墓

至规划期末，规划镇级公益性公墓1处，为现状保留的田镇街道公益性公墓，占地面积约30亩，墓穴总数为1300个。镇级公益性公墓内容详见附录三。

第23条 村级公益性墓地

至规划期末，村级公益性公墓规划新增73处，用地面积约为5.4公顷，拟新增1.64万个墓穴；村级公益性公墓历史遗留25处，6.93公顷；村级公益性公墓安葬设施总容量约1.84万穴。村级历史埋葬点约510处，用地面积约195公顷，墓穴约4.9万个；各镇村级公益性公墓情况详见附录四。

第24条 骨灰堂

至规划期末，规划骨灰堂共计2处，其中保留1处，为现状保留的唐坊镇和家店村骨灰堂；扩建1处，为县级骨灰堂。

其中县级骨灰堂位于高青县殡仪馆内，目前格位600个，已使用567个，待建格位2500个。

唐坊镇和家店骨灰堂占地1494平方米，总格位1000位，未使用格位800位。

  

第五章 规推行节地生态安葬

第25条 分推行节地生态葬式葬法

高青坚持不占或少占土地、少消耗资源、少使用不可讲解材料的原则，积极推行树葬、花坛葬、草坪葬、骨灰撒散、骨灰寄存、深埋不留坟头等节地生态安葬方式。提倡地面不建墓基、地下不建硬质墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面积。

尊重少数民族丧葬习俗，鼓励和支持少数民族群众选择既符合民俗习惯、又符合节地生态要求的丧式葬法。

第26条 完善节地生态安葬支持政策

加大节地生态公益性安葬 (放)设施建设和土地政策支持。结合实际情况，探索建立节地生态安葬奖补制度，对选择树葬、骨灰撒 散、海葬、花坛葬、壁葬等节地生态安葬方式的家庭和带头推行可降解环保用品的殡葬服务单位给予适当奖励，不断提高节地生态安葬比例，引导从依赖资源消耗，逐步向绿色生态可持续发展转型。

第六章 近期建设规划

第27条 现状公益性安葬（放）设施规范化管理与改造提质

解决现状殡葬设施违规利用土地、手续不全的问题；开展现状安葬（放）设施的改造，改善墓区绿化环境，提高现有殡葬设施的服务水平以及节地生态安葬比例。

第28条 试点镇级公益性公墓建设示范

本着因地制宜、以点带面、有序推进的原则，选择田镇街道公益性公墓作为试点地区，按节地化、生态化、规范化的理念，率先启动公益性墓园的建设示范项目，以探索积累经验。在建设与运营管理模式成熟后，再加以推广应用，适时推进其他镇街公益性公墓的建设。

第29条 现代殡葬文化宣传建设

加强殡葬改革宣传力度，引导城乡居民树立先进定的殡葬理念，促进殡葬行为文明规范，殡葬事业健康发展。

 

第七章 实施措施与保障

第30条 实施建议

1、建立健全深化殡葬改革领导机制。

2、大力推进节地生态安葬。

3、积极推进移风易俗文明祭扫。

4、发挥党员干部模范带头作用。

5、鼓励引导社会力量参与殡葬服务设施建设。

6、加强殡葬设施突出问题的治理，规划社会资本参与殡葬服务。

第31条 保障措施

1、加强组织领导。

2、强化用地保障。

3、完善资金保障。

4、加强宣传引导。

  

第八章 附则

第32条 规划法律效力

本规则的成果包括文本、说明书、图纸。文本和图集具有同等法律效力，

第33条 规划解释

本规划经法定程序批准后，由高青县民政局负责解释并组织实施。本规划的调整、修改必须按有关的法定程序进行。本规划自法定程序通过之日起实施。

 

附录一：各街道、乡镇死亡人口测算结果（单位：人）

序号	镇街	2021年常住人口（人）	2024年常住人口数据（人）	近期死亡人口累计预测（至2030年）（人）	远期死亡人口累计预测（至2035年）（人）	累计20年死亡人口数据（人）
1	田镇街道	83833	91670	4492	7700	12834
2	芦湖街道	51453	58121	2848	4882	8137
3	青城镇	21768	33366	1635	2803	4671
4	高城镇	30105	28043	1374	2356	3926
5	黑里寨镇	28419	30853	1512	2592	4319
6	唐坊镇	22519	17201	843	1445	2408
7	常家镇	23274	26134	1281	2195	3659
8	花沟镇	31314	47600	2332	3998	6664
9	木李镇	20445	22503	1103	1890	3150
	总计	313130	355491	17420	29861	49768

附录二：各街道、乡镇规划期内墓需求量及面积：（单位：个、公顷）

序号	镇街	近期基本需求量（个）	远期（至2035年）基本需求量（个）	远期（至2035年）不可预知需求量（个）	远期（至2035年）总需求量（个）	远期（至2035年）面积需求量（㎡）	累计20年基本需求量（个）	累计20年不可预知量（个）	规划20年总需求量（个）	规划20年面积需求量（㎡）
1	田镇街道	4492	7700	770	8470	16093	12834	1283	14117	26823
2	芦湖街道	2848	4882	488	5370	10203	8137	814	8951	17006
3	青城镇	1635	2803	280	3083	5858	4671	467	5138	9762
4	高城镇	1374	2356	236	2592	4924	3926	393	4319	8205
5	黑里寨镇	1512	2592	259	2851	5417	4319	432	4751	9027
6	唐坊镇	843	1445	145	1590	3020	2408	241	2649	5033
7	常家镇	1281	2195	220	2415	4588	3659	366	4025	7647
8	花沟镇	2332	3998	400	4398	8356	6664	666	7330	13928
9	木李镇	1103	1890	189	2079	3950	3150	315	3465	6584
	总计	17420	29861	2986	32847	62409	49768	4977	54745	104015

附录三：镇级公墓规划一览表：

序号	名称	位置	用地面积（亩）	墓穴数（个）	备注
1	田镇街道公益性公墓	高青县田镇街道南尹家村	30	1300	保留

附录四：村级公墓规划一览表： 

 

附件：高青县公益性安葬（放）设施专项规划（2024—2035 年）

http://www.gaoqing.gov.cn/gongkai/channel_67d274f40e2f3689cc4b4d5d/

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