高青县耕地占补平衡实施方案(2026年)

（征求意见稿）

为贯彻落实《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）《中共山东省委办公厅 山东省人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》要求，加强耕地保护、提升耕地质量、完善落实耕地占补平衡、保障省市重点项目用地，结合我县实际，制定本方案。

一、改革占补平衡管理方式

将非农建设、造林种树、种果种茶、改变耕地地类的设施农业建设等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。补充耕地坚持恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，优先将森林资源管理“一张图”外的林地等其他农用地和未利用地等后备资源统筹作为补充耕地来源。

二、落实占补平衡管控机制

坚持“以补定占”，各镇办在实现耕地总量动态平衡前提下，原则上将镇域范围内稳定利用的耕地净增加量作为耕地占补平衡资源，在县域内统筹管理使用。县自然资源和农业农村主管部门，分别负责按规定核定新增耕地数量和质量等级。

三、落实补充耕地责任

各类占用耕地的行为，必须落实补充耕地责任，依据占用形式和占用主体不同在县域内进行分类别管理。

（一）在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县政府、农村集体经济组织和建设单位负责按照规定缴纳耕地开垦费，收费标准按照《淄博市自然资源和规划局 淄博市财政局 关于调整淄博市耕地开垦费征缴标准及占补平衡指标调剂价格的通知》（淄自然规划规〔2025〕4号）执行。

（二）农民自主在一般耕地上开展造林种树、种果种茶、改变耕地地类的设施农业建设，以及农田基础设施等占用耕地的，由各镇办负责统筹落实补充耕地任务。

（三）工商企业等在流转土地上进行农业生产活动的，应符合用途管制要求，确保流转的耕地不减少，造成耕地减少的，应补充同等数量、质量的耕地，补充耕地任务原则上由各镇办在镇域内统筹完成，镇域内无法完成的，由责任单位按照2万元/亩的标准缴纳补充耕地费用，在县域内统筹落实耕地占补平衡。

（四）涉及缴纳补充耕地费用并使用耕地占补平衡指标的镇办本轮规划期限内减少同等数量的耕地保护考核目标任务，涉及补充耕地所在镇办（包含纳入全县统筹管理的用于非农建设用地补充耕地部分）本轮规划期限内增加同等数量的耕地保有量考核目标任务。

四、健全补充耕地质量验收机制

新增耕地完成地类变更后，按照省级制定的补充耕地质量验收细则，由县自然资源和农业农村部门组织开展农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，补充耕地质量应符合国家有关要求。

由县农业农村部门按照要求组织补充耕地质量鉴定工作，通过验收的新增耕地根据质量等级要求开展非农建设补充耕地入库和县域内统筹农业占用补充耕地工作。

五、完善组织实施

按照“县负总责、部门分工负责、各镇办抓落实”的工作方针，确保各项任务落实到位。要强化耕地保护工作责任和保障措施，各镇办切实担负起耕地保护主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，严格耕地用途管制，全面落实耕地占补平衡责任。

由县土发集团统筹引进社会资本参与整治恢复耕地，统筹组织各镇（街道）开展补充耕地项目实施，由县土发集团负责建设实施管理、资金筹集、单位和个人农业补充耕地费用的收取等工作，由县财政局负责成本核算和资金统筹使用。

六、健全管护补偿方案

依据占用形式、占用主体和落实补充耕地形式的不同，对各镇办占补平衡工作进行差异化管护与支持，具体安排如下：

（一）农业占用补充耕地：由各镇办自行落实耕地补充平衡责任的，由各镇办自行核算耕地开垦成本，并从成本中安排一定比例的资金作为专项管护资金，用于新增耕地的耕种、灌溉、地力保持等长期管护工作，确保补充耕地持续有效利用。

（二）县域内统筹落实耕地占补平衡责任：由县财政从收取的补充耕地费用中设立专项资金，按照5000元/亩的标准对涉及镇、村集体发放管护资金，由村集体具体负责新增耕地的后期管护耕种工作。管护期限为5年，实行年度核查机制，核查通过的每年给予1000元/亩的管护资金。如因管护不到位导致核查不合格，则停发当年管护资金，待整改完成并通过复核后予以恢复。

（三）入库省级储备库的新增耕地：对完成耕地保护与恢复任务的镇办，从其结余新增耕地中优先选取地块，纳入省级非农建设补充耕地储备库管理平台。完成入库后，由县财政统筹补充耕地指标收益和非农建设耕地开垦费，设立专项管护资金，按照镇级管护5000元/亩、村级管护5000元/亩，合计1万元/亩的标准发放管护资金，该资金专项用于新增耕地管护及相关集体事务。管护期限为5年，每年开展核查，通过的按1000元/亩发放年度管护资金，未通过的暂缓发放，待整改验收合格后予以补发。

一、政策背景

耕地是粮食生产的命根子，党中央、国务院及省、市高度重视耕地保护工作，先后出台系列改革完善耕地占补平衡管理的政策文件，明确将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，实行“以补定占”，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

高青县作为淄博市农业主产区，耕地保护责任重大，原有占补平衡管理存在覆盖范围不全、责任划分不清、激励机制不完善等问题。为补齐管理短板，落实上级政策部署，保障县域经济社会发展与耕地保护协同推进，结合我县耕地资源现状、后备资源潜力及用地需求，制定本《方案》。

二、决策依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）；

3.《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》；

4. 山东省委办公厅、省政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见；

5.《淄博市自然资源和规划局 淄博市财政局关于调整淄博市耕地开垦费征缴标准及占补平衡指标调剂指导价格的通知》（淄自然规划规〔2025〕4号）；

6.2026年中央一号文件等。

三、出台目的

实现耕地占用全域覆盖、全程管控，堵塞管理漏洞；明确县、镇办、市场主体等各方补充耕地责任，落实“以补定占”；健全补充耕地质量验收与后期管护机制，确保补充耕地能用、管用、长久用；完善管护补偿激励政策，调动基层耕地保护积极性；保障省、市、县重点项目合规用地需求，服务县域高质量发展。

四、主要内容

（一）改革占补平衡管理方式

将过去仅针对非农建设占用耕地的管理，扩大到所有改变耕地用途的行为，包括植树造林、发展林果业、建设设施农业、农民自用占地以及工商企业流转耕地后改变用途等，统一纳入占补平衡监管；改革后补充耕地来源主要为未利用地、从耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地。

（二）实行“以补定占”调控

全县年度可占用的耕地规模，取决于当年实际补充耕地的能力。各镇办在确保自身耕地总量不减少的前提下，结余的补充耕地由县级统筹开展补充耕地质量验收入库工作，入库产生的占补平衡指标,优先保障省、市、县重点项目。新增耕地数量和质量的核定，分别由县自然资源、农业农村部门依规负责。

（三）分类明确补充耕地责任

凡涉及耕地减少的各类活动，不论建设还是农业用途，都必须履行补充耕地义务。县域内根据“谁占谁补、不同情形不同办法”的原则，按占用主体和占用形式分别确定补充责任方。

（四）健全补充耕地质量验收机制

由县自然资源部门负责筛选补充耕地图斑并按要求移交农业农业农村部门，农业农村部门组织开展补充耕地农业生产符合性评价与耕地质量等级评定，验收合格后纳入补充耕地储备库统筹使用。

五、关键词解释

耕地占补平衡：非农业建设依法占用耕地后，必须补充数量相等、质量相当的耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低。

以补定占：以可补充耕地的能力与指标，确定耕地占用的规模与节奏，先补后占、占补平衡。

耕地进出平衡：对农业结构调整占用耕地的，通过全域土地综合整治等方式补充同等数量质量耕地，实现年度耕地进出平衡。

六、与上级政策异同、特点

相同点：严格落实国家、省、市耕地占补平衡改革要求，统一管理范围、明确责任主体、强化质量管控。

创新点：①全域覆盖：将农业类占用耕地全面纳入管理，填补县域管理空白；②责任清晰：区分非农建设、农民自主、工商企业三类主体，分类定责、精准管理；③激励闭环：设置县级统筹、省级入库差异化管护资金，配套 5 年管护与年度核查机制，防止补充耕地撂荒返荒；④主体明确：确定县土发集团作为实施平台，规范社会资本参与路径，提升项目落地效率。

七、起草过程

2026 年 3 月，县自然资源局牵头启动《方案》起草工作，对接上级政策，梳理县域耕地保护现状与问题；实地调研各镇办后备资源、占补需求，书面征求县财政局、县发展和改革局，各镇（街道）、市律师协会等单位意见；组织多轮论证修改，形成《方案》草案；开展合法性审查与前评估，确保合规可行后按程序印发。

八、新旧政策差异

相较于原有政策，本次《方案》实现了三大突破：

1.管理范围更广：从仅非农建设占用，扩展至农业结构调整、设施农业等全部占用耕地行为；

2.责任划分更细：明确不同主体、不同类型占用耕地的补充责任，避免责任悬空；

3.管护工作落实更实：通过专项资金、年度核查等机制，实现 “补充—验收—管护”全链条闭环。

九、惠民利企举措

1.简化企业流程：工商企业无法自行补充耕地的，可按标准缴纳费用，由县级统筹落实，降低企业用地合规成本；

2.保障农民权益：农民自主占用耕地由镇办统筹补充，不增加农民负担；

3.保障项目落地：规范占补平衡管理，为产业、民生项目提供稳定用地指标支撑，优化营商环境。

4.壮大村集体经济：依托耕地管护专项资金持续开展补充耕地地力培肥与提质改良，稳步提升耕地质量，进一步拓宽村集体增收渠道、提升土地综合收益。

十、政策解读单位及联系方式

政策解读单位：高青县自然资源局

联系方式：0533-6967710

耕地是保障国家粮食安全的战略性资源，党中央、国务院始终将耕地保护摆在突出位置。近年来，自然资源部、农业农村部联合印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号），明确要求将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，实行“以补定占”，构建数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。山东省委办公厅、省政府办公厅随后出台实施意见，对健全补充耕地质量验收、落实占补平衡责任等作出细化部署。

高青县作为传统农业大县，耕地保有量任务重，同时面临省市重点项目落地与耕地保护的双重压力。长期以来，我县占补平衡工作存在管理边界偏窄——仅覆盖非农建设占用，农业结构调整、设施农业等造成的耕地减少未纳入闭环监管；责任划分不够清晰——镇办、村集体、用地主体之间缺乏明确的补充耕地义务划分；后期管护薄弱——补充耕地撂荒、质量下降等问题时有发生。为全面对接上级改革要求，补齐管理短板，统筹保障发展与保护耕地，结合我县耕地资源现状、后备资源潜力及年度用地需求，特制定《高青县耕地占补平衡实施方案（2026年）》。

本方案将造林种果、设施农业、农民自用占地、工商企业流转耕地改变用途等各类耕地减少行为全部纳入占补平衡监管；明确非农建设由县政府统一落实、农民自主占用由镇办统筹、工商企业依规缴费或自行补充的分级责任体系。方案实施后，将实现耕地占补平衡从“被动应对”向“主动调控”转变，既牢牢守住耕地红线，又为省市县重点项目落地提供稳定的用地指标支撑，助力高青县经济社会可持续发展。