有人办事
有人管事——山东章丘市实行“信访代理制”您现在的位置:首页>>经验交流
山东章丘市探索建立“信访代理制”，变群众上访为信访代理员“上访”，解决群众无序访和走弯路的问题，不但降低了群众的信访成本，而且减少了群众非正常访、越级上访和重复上访的发生，有效化解了基层矛盾，维护了社会稳定。
“上下贯通 三级联动”
章丘市设立信访代理服务中心，负责全市信访代理工作的协调调度；在乡镇（街道）设立信访代理服务分中心，每个分中心有３名信访代理员；在村（社区）和企事业单位设立信访代理工作站，每站有１至３名信访代理员。目前，全市共设立信访代理服务分中心５６个，信访代理工作站１２５１个，已形成上下贯通，市、乡镇（街道）、村（社区）三级联动的信访代理工作网络。
“五老”发挥了“六员”作用
村（社区）信访代理员采取群众推选、村委会（居委会）和党支部推荐，按照热心公益事业、公道正派、有群众威信、有一定群众工作能力的基本条件，从“五老”（老党员、老干部、老工人、老教师、老复退军人）和在职基层干部、人大代表、政协委员中产生，并报乡镇（街道）审核；乡镇（街道）和市直部门信访代理员，由热心和善做群众工作的干部担任，统一上岗培训，颁发资格证，挂牌持证上岗，并定期进行业务培训。现在全市共有代理员１４５３名，其中基层干部６２１人、从社会力量选聘８３２人。他们既是基层排查上报信访动态的“信息员”，又是及时化解矛盾纠纷的“调解员”；既是代理群众反映问题的“代言员”，又是宣讲政策法规、解疑释惑的“宣传员”；既是代表信访人向责任主体查询督促的“督查员”，又是汇集信息、提出建议的“参议员”。这“六员”作用的有效发挥，使信访代理员队伍成了基层和谐建设的一支新的重要力量。
“５个１００％”的要求
章丘市制定下发了《信访代理工作实施细则》，明确了信访代理的首问负责制、定期反馈制、限时结案制、跟踪回访制等，从制度上保证了信访代理制的规范运行。为了确保代理工作客观公正，市信访局和监察局分别设立了投诉电话，并向社会公示，接受群众监督。对代理员工作不负责、不规范或不够客观公正的，群众可直接投诉。明确信访代理员为义务服务，不得收取当事人的任何费用，不增加群众负担。与此同时，建立目标管理、考核奖惩制度。将信访代理纳入信访工作的统一目标管理，明确了“５个１００％”的要求，即：对老百姓急切盼望解决的问题要做到１００％地了解；对群众反映的问题要１００％地登记、分类调处、代理反映；对信访事项要１００％地核查；主办单位对代理员反映的事项要１００％地受理并答复；办结的案件乡镇（街道）要１００％地回访。并确定由市、乡镇（街道）信访部门负责指导协调和管理，对信访代理机构的工作实行量化、细化，半年初评、年度总评，由乡镇（街道）结合群众评议，确定奖惩，以奖代酬。
“群众张嘴 代理员跑腿”
信访代理制，把信访工作的“窗口”设在群众身边，群众不出村（社区）就能够在第一时间、第一地点把诉求反映上来并得到答复和解决，不仅大大降低了信访成本，有效地避免了小事拖大、大事拖难的问题。２００６年８月，章丘市北部一条泄洪沟被附近的化工企业污染，影响了水寨镇盲口村村民的饮水和灌溉，一些村民产生集体上访的念头。村信访代理员了解情况后，主动与村干部一起向镇、市两级反映。市长得知后，立即召集环保、水务等部门负责人召开现场会，当场敲定了解决方案，使问题得到妥善解决。群众高兴地说：如今遇到难题，群众张嘴，代理员跑腿，只进一个门，只找一个人，就能把问题解决好，谁还会去上访花冤枉钱！
章丘市实行信访代理制两年来，取得了显著成效。２００６年，全市各级信访代理机构和信访代理员共化解各类矛盾纠纷８４００多件（人）次，代理各类信访事项５２０件（人）次，９０％以上的得到妥善处理，群众越级上访和重复上访同比下降４５％和８４％，有力地促进了社会的和谐稳定
近几年来，青岛开发区长江路街道办事处在信访工作中推行“有理推定”理念，实施“三情”工作法，创新工作机制，超前化解矛盾，促进了辖区经济及社会各项事业的健康快速发展，街道连续三年被区市评为信访“三无”单位。
一、转变观念，树立“有理推定”理念
长期以来，在一些基层干部中形成一种误解：群众“上访”好多是无理取闹，经常上访的基本上是“刁民”，往往导致群众所反映的问题久拖不决，结果小事变大事，易事变难事，久而久之拖成了“老大难”。对此，街道党工委一班人在处理信访问题中认识到，群众信访绝大多数有道理或有一定实际困难和问题应予解决；绝大多数是基层应该解决也可以解决的问题，即使没有道理的上访，也大多属于上访人的学识不高、法律知识淡薄或分析问题的私利角度等原因造成的，真正主观故意无理取闹的极少。提出并实行了“有理推定”的信访工作理念。所谓“有理推定”，就是对每一件信访案件首先设定群众反映的问题有道理，站在上访群众的立场，依照政策法规找出合理的成分，“把无事当有事办，把小事当大事办，把易事当难事办”，以强烈的工作责任感解决群众反映的各类信访问题。
二、实施“三情”工作法，把“有理推定”具体化
围绕“有理推定”这一理念，该街道在实践中不断探索新的方法，逐渐形成了以 “热情接待，无情查处，有情解决”为主要内容的“三情”工作法。
（一）热情接待。该街道把热情接待作为处理群众来访的第一关口，主动开展换位思考，理解和同情上访群众的困难和遭遇，确立了“热心、耐心、公心”的“三心”服务品牌。具体工作中强化了三项服务措施：一是接访做到“六个一”。即一张笑脸相迎，一句问候开始，一杯热茶伴聊，年老体弱的扶一把，离开的送一程，找人的领一下，使群众切实感受到温馨和关心。二是设立了休息室。休息室安装了空调，专供年老体弱上访群众休息。三是耐心听群众诉说，做到不厌其烦。面对群众反映问题时，先做忠诚的听众甚至是“出气筒”，再动之以情，晓之以理，循循善诱，耐心解释。一社区退休干部因退休待遇问题来办事处上访，态度极不冷静，接访人员始终笑脸相迎，耐心细致地解释有关政策，最终使其彻底解疑释惑。
（二）无情查处。对个别基层干部在工作中，置群众利益于不顾，做出损害群众利益的事情，一经查实，决不姑息迁就，不为干部护短，严格依纪处理。辖区一社区干部滥用职权，私自将一30多万元的工程承包给自己亲戚，引起群众上访。街道立即派人着手调查，责令其将工程追回，通过公开招标的方式对外承包，并对这位干部进行了通报批评、扣发半年奖金，树立了街道机关的威信，赢得了群众的信任。另外，办事处抱着对基层干部负责的态度，对于诬陷、诽谤基层干部的行为，给予批评教育或严肃处理。某社区少数群众反映干部经济有问题，党工委安排由纪工委、信访等部门组成调查组，对其所反映的问题进行了认真查处，发现反映的情况不实，但这部分群众对答复的意见不服，多次聚众到办事处纠缠，街道及时联系公安部门出面将闹事者强行带离了现场，并对其进行了批评教育，使当事人意识到自己的错误而息诉罢访。
（三）有情解决。街道始终带着对辖区居民的感情去化解矛盾、解决问题，对于无法律依据又涉及到群众的生产生活方面的问题本着为民办实事的原则认真加以解决，解决起来有困难的问题也是想方设法给予解决，切实把群众的事情当作自己的事情来办。有一居民在区规划建设热源厂的地块上违章建起了养猪场并从事养殖。去年区里按规划实施建设，清场时该居民提出了高价赔偿要求，区有关部门决定依法强制拆除，街道党工委主要领导了解到这一情况后，立即赶赴现场，发现养殖户有近300头猪，并有60多只兔子，如若立即强拆，户主确实无法处理养殖物。因此，这位领导同志安排工作人员积极帮助养殖户在邻市一个乡镇落实了养殖场新址，养殖户愉快地迁到新址养殖，保证了热源厂顺利开工建设。
三、完善机制，为“有理推定”实施搭建平台
该街道紧紧围绕“构建和谐平安街道”的总体目标，在信访工作中多措并举，不断完善各项工作机制，积极推动“有理推定”的顺利实施。
（一）改革领导干部接访制度。实行了党政主要领导预约接访、分管领导敞开接访、部门负责人对口接访，把以人为本的理念贯穿信访工作的始终。同时积极开展领导带案下访活动，领导成“零距离”接触，主动上门解决群众的实际问题，收到了明显效果。“村改居”社区新老户待遇不一致是该街道各社区普遍存在的问题，街道利用领导成员接访日，深入各社区进行调研，与群众面对面进行交流，广泛征求他们的意见。在此基础上，出台了《关于解决外来落户居民待遇的意见》，使这一问题得到了妥善解决。
（二）全方位畅通信访渠道。一是向社会公开联系方式。街道党工委和办事处主要领导亲自带头，把自己的办公电话和手机号码向社会公布，使群众可以随时随地向领导同志反映问题，提高了工作效率。2005年4月，某社区一居民打电话给党工委主要领导，反映该社区在拆除违章建筑工作中，存在不公平的做法，这位领导接到电话后，立即来到该居民家中了解情况，并与其推心置腹进行交谈，解除居民的误解，这位居民对街道主要领导能登门释疑衷心地感谢，表示一定理解支持政府，决不再上访。二是实施“绿色邮政”。街道设立了书记、主任信箱，凡写给领导同志的人民来信，免贴邮票，并由领导同志亲自批阅，亲自督办，做到了日收日批、每信必批、每信必结，处结率达到100%。
（三）积极稳妥地推行“信访代理制”。该街道作为全区“信访代理制”重点试点单位之一，积极稳妥地推行了“信访代理制”。截至目前，已设立信访代理室1个、信访代理站37个，组建了街居两级76人的信访代理员队伍，制定了相关制度，实行挂牌办公，方便了群众反映问题，有效地降低了信访成本。某社区20多户居民到居委会反映集中供暖问题，居委会信访代理员迅速将这一情况反映到热电部门，并通过街道领导的积极协调，使这一问题在最短的时间内得到了圆满解决。
（四）建立信访听证会制度。针对一些矛盾错综复杂、久拖不决、问题涉及多个部门的疑难信访案件，采取了“说理会”的解决方式，聘请了两名律师作为法律顾问，并邀请一些有威信的老干部、老党员以及上访人的亲朋好友配合，在阐明法理的基础上，通过摆事实、讲道理，增进沟通和理解，促使问题的有效解决。某社区部分居民以入股的方式承包了海滩经营蛤蜊养殖，2006年2月蛤蜊被盗，个别股民以承包负责人管理不善为由上访。街道安排专人对这部分股民所反映的问题进行了调查，了解到居民以入股的形式承包海滩应属于企业合伙人行为，认为应当由承包企业内部按照《合伙协议》自行解决。但上访群众对答复意见不服，多次到街道上访，对此，该街道召开了由律师参加的听证会，律师耐心地向上访人解释关于“撤换企业负责人由监事会召集全体股民大会进行表决”的规定，最终上访人认同了律师的说法。
（五）建立干部管理和监督机制。一是实行干部戒免制度。制定了《关于对社区干部实行戒勉的暂行规定》，明确规定对基层干部发生的12种违规行为实施戒勉。目前，已有3名基层干部受到戒勉处分。二是实行干部责任追究制度。制定了《关于对社区干部任期责任追究的暂行规定》，对因失职造成重大责任事故和严重后果的，按照有关规定进行严肃处理，并取消主要负责人的一次性退职费待遇。三是实行财务公开制度。社区财务由街道“双代”，实行统一管理，严格开支手续，每月一次公布帐目，以接受群众监督。四是实行民主管理。凡涉及到与群众利益相关的事项、重大开支、建设项目等问题，必须经居民大会或居民代表会议进行表决，把决策权交给群众，实行民主管理。五是实行信访工作目标考核制度。每年街道与各社区签订《信访工作目标责任状》，对因工作不利，造成上访并产生重大影响的，实行“一票否决”，并根据“一事一议”原则对“两委”成员给予经济处罚。
四、从源头上办实事，把"有理推定"理念真正落到实处
该街道先后建立了一整套社会保障体系，切实为解决群众的实际困难入手，积极为群众办实事、办好事，解除了群众的后顾之忧，从源头上预防信访问题的发生。
（一）建立了社会养老保险和新型农村合作医疗保险体系。该街道从2004年起，每年拿出100多万元，为辖区具有农村户口的居民实行养老保险补助；从2004年起，每年拿出40多万，为辖区农村户口和整体“农转非”社区的居民实行新型农村合作医疗补助；同时，从2002年起，为人均耕地面积不足0.3亩的居民按每人每月38元的标准发放养老定额补助，到目前为止，街道已累计出资94万元。保证了群众老有所养，病有所医。
（二）实施了城市居民再就业工程。街道从2001年起，免费对下岗职工进行再就业培训和农村剩余劳动力转移培训，培训人数达1000多人（次），仅此一项投资就达20万元。从2004年起，连续三年从“4045”人员中招收民政、治安、计生、城管、交通、安全等协管员达500多名，占“4045”人员总数的72％。
（三）开展了特困家庭救助和贫困子女助学活动。每年拿出专项资金近100万元用于特困家庭救助和贫困子女救学，并在机关、企事业单位开展“慈善一日捐”、“春蕾工程”等活动，帮助特困家庭解决生活困难，帮助失学儿童重返校园。
该街道办事处自推行“有理推定”工作理念以来，集体访和越级访明显减少，今年1－5月份，共受理群众来信5件、来访23起，分别同比下降了53％和65％，信访工作及各项事业呈现出良好局面
章丘市在实施“绿色邮政”的过程中，主要采取了以下四项措施：一是加强宣传，让“绿色邮政”深入人心。市委、市政府两办下发《关于在全市范围内开通群众来信“绿色邮政”的通知》，召开“绿色邮政”新闻发布会。同时，在电视台、报纸发布《关于在全市开通群众来信“绿色邮政”的公告》，反复刊播。二是加强办信工作力量。指定专人负责信件的拆封、登记、摘报、转送以及交办、督办等，确保在规定期限内群众来信反映的问题办结。三是严格办信要求。制定印发并严格执行《章丘市处理群众来信工作规程》，对所有署名的初信一律实行与承办单位负责人、承办人、信访人“三见面”。四是加强督查督办。对需要督查督办的来信事项严格按照《章丘市信访督查督办工作规程（试行）》采取发函、发督查单、派人、约谈等方式及时督查督办，对于其中的重点来信、联名来信则采用“三书一挂六连责任制”的形式强力督办，确保群众来信反映的问题得到及时解决。
扎扎实实的办信工作，赢得了群众的信任和支持。章丘市普集镇陈朴村袁桂芹通过“绿色邮政”给市长毕筱奇写信，反映她到官庄乡任家寨瓦厂索要工资时，与该厂厂长发生争执，在推搡中其左手腕被门玻璃扎伤，伤后住院治疗花费7000多元，多次处理未果。毕市长做出批示，要求有关部门认真处理，给群众一个满意答复。市信访局、公安局、劳动保障局等单位于当天就派人对袁桂芹信访一事作了调查处理，责令该厂结清了拖欠工资款，并一次性赔偿袁桂芹全部医药费、误工费、伤残补助费等共计13500元。袁桂芹对处理结果及办信效率非常满意，激动地说“我跑了几趟腿都没有解决的事，没有想到一封信就把问题解决了，‘绿色邮政’就是好！”
一年来，“绿色邮政”实施效果明显，但在实践中发现还有个别环节有待完善和提高。一是有些群众对“绿色邮政”心存顾虑，担心注明“群众来信”后，信件可能被截留，上级领导和部门收不到信；二是个别单位对“绿色邮政”宣传发动还不够充分、深入，宣传范围不广，宣传内容不细，有些群众对这项制度还不了解或了解不够；三是个别单位对群众来信不够重视，存在重访轻信意识，办信质量还需提高，还没有达到“件件有回音、事事有着落”的要求，使有些群众感觉写信得不到重视，不如直接走访效果明显。要使“绿色邮政”充分发挥作用，应抓好几个重要环节:
一、扩大宣传、广造舆论是“绿色邮政”充分发挥作用的前提。“绿色邮政”是一项群众性很强的工作，需要广大群众广泛参与、配合，宣传引导至关重要。采取更加灵活多样的形式和方法，广泛宣传“绿色邮政”，达到家喻户晓、人人皆知的程度。针对不同地域、人群表现出的不同特点采取不同的方式，突出不同的内容，重点让群众了解如何使用“绿色邮政”以及“绿色邮政”的适用范围，打消各种顾虑。宣传“绿色邮政”是一项长期工作，不可能一蹴而就，只有坚持不懈努力宣传、贯彻，才能取得实效。
二、加强领导、强化责任是“绿色邮政”充分发挥作用的保证。“绿色邮政”是一个系统工程，将其纳入目标考核，通力合作，积极落实各项制度，强化责任追究，确保其顺利实施。邮政部门对“绿色邮政”群众来信优先收发、优先分捡、优先投递，确保投递准确、及时；信访部门严格按照《信访条例》规定的职责，做好群众来信受理、转送、交办等项工作，充分发挥协调、督查、指导作用；各责任单位加大办信力度，坚决杜绝不办、漏办、错办、推诿、敷衍、拖延行为。
三、严格办信程序，提高质量和效率，是“绿色邮政”充分发挥作用的关键。严格落实《信访条例》、《处理群众来信工作规程》，认真做好来信登记等工作，坚持来信必复，按照办信“三见面”的要求，加强督查、督办，扎扎实实处理好每一封群众来信。同时严格落实群众来信的办理时限。一般信件在７个工作日内、重要紧急来信在３个工作日内同承办单位领导见面。信件交办后５个工作日内，信访部门与承办人见面，全程跟踪督查。承办单位收到群众来信后，立即给写信人联系，对紧急重要信件，安排专人与写信人见面。案件查处后，承办单位在１５日内与写信人见面。对不服处理意见，且交办单位经审查后认为还有一定问题可解决的，责成承办单位复查。
“绿色邮政”是对信访工作机制的创新，对提高信访工作水平有着巨大的推动作用。今后，需要进一步加深对“绿色邮政”的认识，深刻领会其重要意义，把“绿色邮政”作为服务群众、维护社会稳定的重要举措，变为人民信访的“绿色通道”，促其发挥最大效能，让广大群众真正感受到“绿色邮政”的方便、快捷与高效，把“绿色邮政”作为反映与解决问题的第一选择。
新泰市委市政府信访局
近年来特别是去年国务院《信访条例》颁布实施以来，新泰市信访局在省信访局和泰安市信访局的指导帮助下, 以贯彻落实《信访条例》为契机，通过创新信访听证机制，促进了信访督查工作的开展，有力地推动了全市信访工作整体上水平。2005年，全市信访总量和越级上访比2002年分别下降了37.4%和82.9%，比2004年分别下降了23.6%和41.2%，今年1－8月份同比又分别下降了37.9%和6%，基本杜绝了到泰安市以上集体上访，达到多年来的最好水平。前一段时间，我市探索解决疑难信访事项的做法，国家信访局及省委专门予以转发，省委张高丽书记亲自作出重要批示。8月17日，全省处理疑难信访案件现场观摩交流会议和泰安市信访稳定工作会议在我市召开，省信访局、泰安市委市政府领导对我市信访工作的一系列做法给予了高度评价。下面，我向各位领导汇报一下新泰通过创新信访听证机制，抓好信访督查工作的主要做法和体会：
一、克服“四怕”，认清“三个有利于”，充分认识做好信访听证工作的重大意义
把信访人吸纳在县域，把信访事项解决在县域，切实减少集体访、越级访特别是越级非正常上访，是摆在县级党委、政府面前的一项重大课题。如何解决好这一课题，新泰市进行了积极的探索和尝试。工作中，我们发现信访听证是解决这一问题的很好的办法。截至目前，新泰市已组织办理听证8次，审查听证9次，复查听证25次，疑难信访事项听证16次。其中，通过复查听证撤销原处理意见11件，变更7件，维持7件。通过疑难信访事项听证，引导信访人进入法律程序7件，进入复查程序5件，直接处理4件；在复查和直接处理的9件疑难信访事项中，撤销4件，变更2件，维持3件。通过推行信访听证，大大提高了信访事项办理的质量和实效，全市集体访和越级访量明显减少。
坦率地说，对待信访听证，我们也经历了一个认识的过程。去年国务院新修订的《信访条例》通过第十三条、第三十一条、第三十五条的相关规定，将听证作为信访工作的一项重要制度确立下来。但如何开展这项工作，通过听证能达到什么效果，我们的心里非常模糊。为把这项工作推动起来，我们大胆借鉴行政复议听证的做法，于去年制定出台了《新泰市信访听证实施办法（暂行）》，并组织乡镇办事处分工书记和信访办主任到信访听证工作搞得比较好的莒县进行了参观学习。2005年12月2日，我们尝试着组织了一次信访复查听证会。复查申请人张富明是一名律师，在2000年律师事务所脱钩改制时被核销编制，后多次联合其他律师越级上访，要求恢复编制，办理退休。国务院新《信访条例》实施后，市司法局为其出具了信访事项处理意见书，对其请求不予支持。信访人不服，申请信访复查。由于律师事务所脱钩改制工作政策性强、涉及面广，为进一步查明事实，公正处理，市政府应信访人的申请公开举行了听证会。申请人张富明，被申请人市司法局及第三人市人事局参加了听证会。张富明在脱钩改制基准日前是否为市司法局编制内人员成为听证会三方争议的焦点。经相互质证、辩论查明，张富明在脱钩改制前是东岳华清律师事务所的律师，而非市司法局编制内人员，所以按有关规定，不能恢复编制，办理退休。面对市人事局和市司法局提交的大量证据材料及听证员、听证代表共同形成的听证意见，信访人在最后陈述时，不得不承认自己的要求不符合政策规定，今后不再就此事信访。通过这次复查听证，终于消除了律师事务所脱钩改制在我市引起的各种不稳定因素，也使我们初步看到了信访听证的好处，坚定了我们继续推行信访听证的决心。
今年《山东省信访事项听证办法（试行）》出台后，我们结合工作实践，研究制定了新的信访事项听证办法，对听证的原则、听证委员会的设立、听证的范围、听证的受理、听证方案的拟定、听证通知的送达、听证员及听证代表的选择、听证会纪律、听证会程序等都作了详细规定，特别是明确规定信访听证是信访处理的必经程序。但在推行信访听证的过程中，很多乡镇和部门心存顾虑，存在“四怕”现象。一怕麻烦。觉得这项工作既要做好前期的调查取证，又要认真准备、周密组织，时间上花的多，精力上投的大，非常麻烦。二怕没效果。几个人甚至很多人为开好听证会做了大量工作，但是听证会一开，信访人就是不服，还是越级上访怎么办，担心取不得应有的效果。三怕丢丑。乡镇和部门在工作中难免有不当和失误之处，信访人所提的有些信访事项是正确的，在听证会上公开质证、辩论，在群众面前丢了丑怎么办？怕暴露自己在调查处理过程中的不足和破绽。四怕成本高。搞一次信访听证会，又得组织，又得接待，行政成本比较高。针对这种情况，我们通过举办培训班、召开专题会议特别是组织信访干部观摩听证会现场的形式来消除各乡镇、部门对搞信访听证的顾虑，以此推动全市信访听证工作顺利开展。
实践证明，举行信访听证，一是有利于规范行政机关的信访工作行为，监督和保障行政机关依法处理信访事项。《信访条例》明确提出了“双向规范”的原则，其中规范行政机关的信访工作行为是一个重要方面，举行信访听证就是做好这方面工作的有力工具。因为，要想搞好信访听证，前期办理机关必须做大量的调查核实工作，如果工作不细致、不扎实，调取的证据材料不全面或者相互矛盾，就有可能在听证会现场当着群众的面丢丑。这就势必要求行政机关认真对待信访人的信访请求，客观公正地进行调查处理。同时，对行政机关作出的处理意见事实清楚、证据确凿、适用依据正确的，可以通过听证对信访人进行面对面的思想说服教育，从而保障行政机关的行政行为不受信访人等其他非正常因素的干扰。
二是有利于规范信访人的信访行为，在维护信访人合法权益的同时，正确区分信访人合理和不合理的诉求，促使信访人息诉罢访。信访听证是“双刃剑”，不仅约束行政机关，而且约束信访人。通过听证给信访人提供说理和发泄的平台，一方面能更有利于行政机关查明事实，维护信访人的合法权益，另一方面也能让信访人的一些无理和过高的要求暴露在自己熟悉的群众面前，让广大群众对信访人的信访行为作出评判，用群众的力量、舆论的力量规范信访人的言行，促使信访人主动放弃无理和过高的要求。
三是有利于教育广大群众增强法制观念，依法保护自身的合法权益，自觉维护正常的信访秩序。信访听证会一般确定在信访事项发生地或信访人居住地举行，目的是为了对广大群众进行面对面的法制教育。广大群众通过现场参加听证会，亲身感受其中的氛围，对自己肯定会产生不小的触动，从而在日常工作和生活中依法维护自己的合法权益，自觉维护正常的信访秩序。
二、新泰市信访听证的特点、类型及形式
《新泰市信访事项听证办法（试行）》在遵循省听证办法的基础上，从七个方面进行了拓展和延伸：一是扩大了信访听证的范围，把信访听证规定为信访处理的必经程序，作为信访调查的方式之一，无论是信访事项的办理、信访复查的进行，还是疑难信访事项的处理，都必须公开举行听证。二是增加了听证员的人数，规定参加听证的听证员一般应是不少于9人的单数。三是设置了听证代表，规定参加听证的听证代表一般应是不少于21人的单数，以便接受广大群众的参与和监督。四是增加了与信访事项有关的第三人、证人和鉴定人员参加听证会。五是细化了省听证办法的有关内容，如听证主持人、听证员有意见分歧的，应当进行表决，按多数人的意见作出合议意见；听证主持人组织听证代表对合议意见发表意见，并进行投票表决，获得过半数以上赞成票的，方可形成听证结论；如果赞成票不过半数的，听证主持人应当组织听证员、听证代表进行充分讨论和酝酿，形成新的合议意见并提交表决形成新的听证结论。这样规定更加符合实际情况，具有很强的可操作性。六是坚持听证方式灵活多样，设置了办理听证、审查听证、复查听证、疑难信访事项听证等四种类型和大听证、小听证、专家会审、座谈会等四种形式。七是听证一般在信访事项发生地或信访人居住地举行，借机对广大群众进行信访法制教育。
为将信访听证贯穿于信访事项处理的全过程，充分发挥信访听证的积极作用，我们设置了办理听证、审查听证、复查听证、疑难信访事项听证等几种听证类型。办理听证由办理机关组织信访人和被信访单位双方进行质证、辩论，为的是更好地查明事实，依法、客观、公正地处理信访事项。审查听证由市信访局法制科组织，目的是为了审查办理机关行使职权是否得当，履行职责是否到位，处理意见事实根据是否清楚，拟定的处理决定是否合法、适当。复查听证和疑难信访事项听证由市政府信访复查办公室组织，以便代表市政府客观、公正地作出信访处理意见。每一种听证类型都可以根据实际情况采取灵活多样的听证形式，比如大听证、小听证、专家会审、座谈会等。大听证一般适用于涉及广大群众利益的信访事项，必须有不少于9人的听证员和不少于21人的听证代表参加，听证员在信访当事人质证、辩论结束后，经过合议形成合议意见，听证代表用投票方式对该合议意见表决，最后形成听证意见。小听证为简易程序，不设听证代表，通过听证主持人引导信访当事人质证、辩论，查明事实，最后听证员根据查明的事实形成听证意见。对政策性、专业性较强，一般群众难以评判的信访事项，由办理机关邀请专门人员组成不少于7人的会审小组，通过信访人陈述，办理机关答辩，质证辩论及会审专家提问、评议、合议，形成会审意见。对于比较简单的信访事项，为了查明事实，可以组织信访事项双方当事人采用座谈会的形式，互相交流掌握的情况，阐明自己的观点，以达到缩小分歧、达成共识的目的。
三、扎实做好信访听证前的调查取证工作
行政机关办理信访事项、市政府信访复查办公室进行信访复查和处理疑难信访事项，前期都需要做大量的调查取证工作。只有把调查取证工作夯实了，信访听证才会有目标和方向，也才能取得应有的效果。为此，必须抓好以下几点：
1、行政机关办理信访事项，必须在信访人提出信访事项之初认真作好受理笔录。我们要求办理机关自收到信访事项之日起2个工作日内同信访人见面，制作受理笔录。受理笔录主要包括信访人反映的问题和具体请求及信访人的权利和义务等十个方面的内容，特别是要求信访人必须一次性提出自己所有的投诉请求，防止信访人信访请求不固定，导致行政机关被信访人牵着鼻子走。通过制作受理笔录，全面掌握信访事项发生的起因、经过及信访人的投诉请求，同时对信访人进行一次信访法制教育，告知其有所为和有所不为。
2、行政机关办理信访事项，必须明确划分信访工作机构与具体承办机构的职责。我们要求各乡镇、部门收到信访事项后，按照“谁主管、谁负责”的原则，结合本机关内设机构的职责权限和信访事项的性质，确定信访事项的具体承办机构，改变以前信访事项由信访科（室）具体承办的做法。行政机关内部信访事项承办机构具体负责信访事项的调查核实，制作调查笔录、调查报告，拟定信访处理意见，答复信访人，制作答复笔录以及送达信访事项处理意见书等工作。信访科（室）负责登记、受理信访事项，制作受理笔录；拟定是否受理决定和信访听证告知书；报请本机关负责人决定信访事项的承办机构或者人员；审查承办机构或者人员提交的信访事项调查材料；组织信访事项听证会；向市信访局法制科报送信访事项调查材料；向市信访局报告转送（交办）信访事项的办理情况等九项职责。如果不把信访工作机构和具体承办机构的职责明确区分开来，信访事项办理听证会就无法正常举行。因为信访听证主持人应当由非本信访事项的调查人员担任，如果调查人员与听证主持人同为一人，很难避免因偏见而影响听证意见的公正，信访人也不会认可。
3、行政机关办理信访事项、市政府信访复查办公室进行信访复查和处理疑难信访事项，必须认真作好调查笔录。行政机关调查处理信访事项，必须与公检法办案一样，指派2名以上工作人员，深入到发生信访事项的现场，收集与信访事项有关的书证、物证等证据材料，走访座谈有关知情人员，对信访事项进行全面、细致的调查核实，并制作调查、询问笔录，形成调查报告，彻底改变以前信访工作中空对空的现象。通过制作调查笔录，真正夯实信访事项的办理，提高信访事项的办理质量。信访复查和疑难信访事项的处理以实地调查为主，书面审查为辅。复查办公室受理复查申请后，并不是坐在办公室里通过书面审查作出复查意见，而是根据信访人提供的证人和线索，派专人深入到信访事项发生地，调查了解相关知情人员，查明信访事项的起因、经过、结果等。在调查过程中，注重证据的全面调查，特别是就信访人有异议的事实和证据进行调查，形成新的谈话笔录、现场勘验笔录等书证物证材料，在调查的广度、深度和细致度上狠下功夫，争取调查到原办理机关故意回避的对信访人有利的证据材料，找准信访人不服行政机关处理意见的原因和症结，为正确作出信访复查意见，提供有力的证据支持。处理疑难信访事项的调查取证工作类似于信访复查的调查取证工作。只要把信访听证前的调查取证工作做好了，信访听证就能做到有的放矢，取得实实在在的成效。
四、切实组织好每一次信访听证会
1、认真做好信访听证会的准备工作。第一是办理机关必须提前拟定信访听证会实施方案，对参加人员、时间、地点及会议的有关准备工作作出明确规定。第二是事先告知，主要包括四个方面的内容：一是明确告知的对象，在举行信访听证会之前，应当将听证的信访事项及时间地点明确告知信访人和其他利害关系人，提前在信访事项发生地公开张贴听证公告，公布听证事项的目的、时间、地点等；二是明确告知的时间，在举行信访听证会之前，应当为信访人和其他利害关系人预留出合理的时间准备材料和陈述意见；三是明确告知的内容，在举行信访听证会之前，应当告知涉及的重要事项、时间、地点、听证机关和信访人的姓名、名称等重要内容；四是明确告知的方式，为了保证告知的有效性，一般应当以民事诉讼法规定的送达方式书面告知信访人。第三是选好信访听证会的参加人员。信访听证会的参加人员主要包括听证主持人、记录人、听证员、听证代表、信访人、有关行政机关等。听证主持人的职责是决定听证时间、地点、确认信访听证当事人的身份、维持听证秩序等。记录人由主持人指定行政机关内部工作人员担任，职责是准备听证材料、作好听证记录等。听证员由举行听证的行政机关根据信访事项的具体情况，邀请相关专家、学者、法律工作者或其他社会人士共同参加，职责是根据信访人和行政机关所提供的证据材料和陈述，依据相关的法律法规政策作出听证意见。听证代表由信访人所在地的部分市乡人大代表、政协委员、有较高威望的退休老干部和党员代表、群众代表等组成，职责是就听证员形成的合议意见发表意见并进行投票表决。信访人的职责是提出信访事项的证据材料，陈述自己的要求和参加质证、辩论。处理信访事项的行政机关应当指定专人参加听证，陈述信访事项的调查情况和适用法律法规政策等依据，参加与信访人的质证和辩论。在准备环节，一定要注意把信访听证放在信访事项发生地或信访人居住地举行：对反映农村信访问题的，听证会要在村里举行；对反映企业信访问题的，听证会要在企业举行，以便接受群众和职工的参与和监督，让广大干部和群众都受教育。
2、公开听证，确保听证严格按照程序进行。公平、公正、公开，是解决信访问题的原则，也是搞好信访听证的关键。信访听证应当公开，让信访人和人民群众都有机会了解行政机关作出处理意见的过程，同时也是行政机关依法行政和接受人民群众监督的重要方式。信访听证的公开，实质是整个听证过程的公开，包括听证前向信访人和其他利害关系人告知信访听证的有关事项；听证过程中，行政机关和信访人双方进行公开陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方的主张和证据；听证后，行政机关根据听证记录和听证意见作出处理意见的内容也要公开。
在听证公开举行的同时，必须严格按照程序进行。听证会正式开始前，听证主持人应当核实参加听证会人员的身份、宣读听证纪律、告知双方当事人相关的权利和义务等。 听证会的程序主要包括：（１）听证主持人宣布听证开始；（２）信访人陈述信访事项基本事实，提出相关要求，并出示相关证据；如果涉及其他利害关系人，那么其他利害关系人也要陈述，提出相关要求，出示相关证据；（３）办理机关陈述调查处理过程、法律法规政策依据及处理结果等；（４）信访人和承办信访事项的行政机关在主持人的引导下就信访事项的焦点问题相互进行质证和辩论；（５）听证员就听证过程中尚未陈述清楚的问题向双方当事人进行质询；（６）信访人最后陈述；（７）承办信访事项的行政机关最后陈述；（８）承办信访事项的行政机关及信访人暂时退场，由主持人组织听证员就听证事实和证据，以及适用法律法规政策等对信访事项的处理发表意见，经合议后形成合议意见；（９）听证代表对听证员形成的合议意见进行讨论酝酿并进行投票表决；（１０）听证员依据信访事项事实和相关的法律法规政策，向信访人解释说明信访事项中合法与不合法的成分，引导信访人和行政机关分清各自责任，做好对信访人的说服教育工作，督促行政机关依法办事；（１１）听证主持人宣布听证意见，双方当事人在听证笔录和听证意见上签字；（１２）主持人宣布听证会结束。在整个信访听证过程中，除质证、辩论以外，信访人有两次充分陈述的机会；听证员面对信访人就质证查明的事实，依据有关法律法规政策对信访事项的处理逐一进行评述；听证代表和旁听人员可以就信访事项及处理情况谈一下自己的观点和看法。听证会结束以后，办理机关要在规定时限内，根据听证笔录和听证意见作出处理该信访事项的正式行政决定，并送达信访人，同时告知信访人的申诉权利和时限。
五、努力实现信访听证的最佳效果
信访听证是处理信访事项的一种有效形式，其最终目的是维护信访人的合法权益，实现“案结事了”、息诉罢访的目的。为此，听证过程中和听证会结束以后必须抓好以下两点：
1、注重实效，实现群众利益和社会效果的有机统一。在推行信访听证的初始阶段，我们要求各乡镇、部门必须搞听证，但同时要求注意提高质量和效果，切实通过听证达到澄清是非、辩明真假、分清责任的目的，使信访听证始终成为顺民意、合民心，反映民声、解决问题的有效形式和常用工具，从而保持长久的生命力。听证中必须注意把握两条原则：一是坚决维护信访人的合法权益。对群众合法合理的诉求，有什么问题就解决什么问题，现场确定解决的方案和时限。二是注重社会效果。听证公开举行，听证结果面向社会公示，把听证过程变成宣传教育的过程，促进行政机关依法行政，引导广大群众依法信访。
2、跟上靠上，切实做好信访听证会后的相关工作。信访听证的结束并不是信访事项处理的完结。对通过听证已经查清事实的，办理机关要及时作出信访处理意见，送达信访人。对通过听证发现有些问题还没有查清，需要继续调查的，信访听证的结束应该成为办理机关新一轮调查的开始。无论是能够及时作出信访处理意见，还是需要进一步调查核实，办理机关都应当在听证会结束后趁热打铁，及时跟上做信访人的结服工作，努力实现“案结事了”的目标，坚决防止听证会结束后，办理机关不及时同信访人接触，从而削弱听证会效果的现象发生。对不服信访处理意见的，要根据《信访条例》的规定，积极引导信访人在规定期限内进入复查、复核程序，确保信访人依法、有序信访。
六、几点认识和体会
1、信访听证是依法行政、公开行政的要求。我国《宪法》规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这个规定为行政听证制度奠定了宪法基础。听证制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当的部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化、民主化的重要标志。实行信访听证，是畅通信访渠道，切实保障人民群众民主权利的有效途径和办法。在信访工作中引入听证制度是依法行政、公开行政的必然要求。
2、信访听证是广大群众参与民主管理、民主监督的好形式。听证代表的作用不只是在听证会现场让他们听明白信访事项的调查处理情况，从而有利于对听证意见表决时客观、公正地投票，更重要的是在听证会结束以后向广大群众进行宣传教育，增强广大群众的民主法制意识。通过信访听证，一方面对村务、厂务公开是个透明，对公开不到位的单位是个救济和补充，有利于增强广大群众的主人翁意识和民主参政议政意识；另一方面对广大干部有很强的教育、监督和警示作用，有利于增强广大干部依法行政、依法办事、依法处访的意识。
3、信访听证制度的法律地位应当予以强化。信访听证制度实际上就是为信访人平等参与信访事项的处理提供制度保证，也是为了实现信访事项处理的民主化、科学化、法治化。一方面，在《信访条例》第十三条、第三十一条、第三十五条的规定中，听证只是作为处理信访事项可以选择的方法和程序，而不是作为必须的处理方法和程序；另一方面，在第三十一条中也只是列明了听证的几个关键要素，并未给出具体要求。从法理上说，信访听证既不是行政机关作出信访处理意见前的必备程序，也不是依据信访人申请必行的程序。对是否听证，行政机关还有相当大的自由裁量权，这从某种程度上弱化了信访听证制度的法律地位。从当前信访工作的实际情况看，听证有利于规范行政机关依法处理信访事项，有利于解决信访人反映的实际问题，所以它的法律地位应当予以强化。
4、信访听证应当切实尊重信访人的对抗辩论权。在行政机关提出决定的事实和法律法规政策依据时，应当允许信访人对此提出质疑和反驳，也就是信访人具有对抗辩论权。通过信访人的对抗辩论能使行政机关更加了解执行相关法律法规、政策所依据的客观实际情况，更好地执行相关法律法规和政策，依法作出公正、合理的行政决定。
5、信访听证应当切实增强透明度。信访听证制度是公开处理信访事项的制度。信访人通过这个制度全面了解信访事项涉及的法律法规政策，能够更好地审视自己的诉求合理与否；同时也是行政机关审视自己制定的法规政策完善与否的手段。只有真正解决了信访听证的公开性问题，才能够实现信访听证制度的民主性、公正性、科学性、规范性和效率性。
各位领导、同志们，虽然我们在贯彻《信访条例》，创新信访听证机制，促进信访督查工作方面做了一些有益的尝试，取得了一定的成绩，但有些工作还只是刚刚起步，还需要不断探索和完善。我们将以这次全省信访督查工作会议为动力，认真贯彻落实《信访条例》和省信访局领导的指示精神，总结经验，改进不足，积极探索做好新形势下信访督查工作的新思路、新办法、新机制，推动我市信访督查工作不断迈向新的台阶。
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