议定事项解读 | 关于《山东省行政规范性文件合法性审核及备案审查规范》的解读

一、规范性文件体系构成

1.宪法：《中华人民共和国宪法》由全国人大制定。

2.法律：如《中华人民共和国刑法》等，由全国人大及其常委会制定。

3.行政法规：如《中华人民共和国治安管理处罚条例》等，由国务院制定。

4.地方性法规：如《山东省绿色低碳高质量发展促进条例》等，由省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会制定。

5.部门规章和地方政府规章：如财政部《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》等，由国务院各部委制定。《山东省行政调解办法》《淄博市居民住宅区消防安全管理办法》等，由省级人民政府和设区的市级人民政府制定。

6.行政规范性文件：如山东省人民政府《山东省饮用水水源保护区管理规定》、淄博市人民政府办公室《关于印发<淄博市声环境功能区划方案>的通知》、高青县人民政府《高青县污水处理费征收使用管理实施细则》等，由各级人民政府及其组成部门制定。

7.一般政策性文件：如《淄博市人民政府办公室印发关于加快推进林业高质量发展的实施意见的通知》等，制定主体无严格限制，一般适用期限较短。

以上7类文件的效力总体上逐渐降低，其中前五类的制定县级均无权限。今天，我们要解读学习的是第六类即行政规范性文件的合法性审核及备案审查的有关规范要求。

二、《规范》出台背景

党的十八届三中全会指出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。党的十八届四中全会强调“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。党的二十大再次作出重要部署“完善和加强备案审查制度”。2024年2月省政府规章《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》（省政府令第353号）正式施行，对行政规范性文件合法性审核及备案进行专章规定。2024年11月，山东省司法厅印发《山东省行政规范性文件合法性审核及备案审查规范》，就行政规范性文件从制发程序分解、送审材料模板、合法性审核重点、备案审查要求等方面做了详细规定，文件制发程序更加严密，审核审查更加严格。

三、什么是行政规范性文件

除政府规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。分为政府规范性文件、部门规范性文件两类，如淄博市人民政府办公室《关于印发<淄博市公共租赁住房保障办法>的通知》、淄博市自然资源和规划局《关于印发<淄博市不动产登记高频登记业务收件指南>的通知》、高青县人民政府《关于印发<高青县污水处理费征收使用管理实施细则>的通知》、高青县烟草专门局《关于印发<高青县烟草制品零售点布局规定>的通知》。

四、什么是合法性审核（以县政府文件为例）

（一）合法性审核的含义：合法性审核机构依照有关规定和程序，对拟制发的规范性文件的制定主体、权限、程序、内容、形式等是否符合宪法、法律、法规、规章及上级政策文件进行审核的行为。

（二）合法性审核的机构：先由起草部门的法制科室初审，再交由县司法局审核。

（三）合法性审核需提交的要件：共12项，详见附件1。行政规范性文件未经合法性审核不得提请县政府常务会研究审议。

（四）合法性审核的重点：一是主体，即制定主体是否合法，不包括临时机构、议事协调机构、派出机构、内设机构等不具有行政管理职能的机构。二是权限，即制定机关有无制定该项政策的职责权限。三是形式，即文件标题、段落、格式是否符合规定，一般使用“办法”“规定”“细则”等，不应使用“条例”“批复”“报告”等。四是程序，即是否履行评估论证、征求意见、起草机关内部合法性审核、集体讨论等程序。五是内容，即是否与上位法、上级政策及决策部署相抵触，是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费事项，是否不利于优化营商环境，是否违反公平竞争等12个方面的内容，这也是审核的重中之重。