高青县人民政府办公室关于印发《高青县城乡融合发展试验区实施方案》的通知

高政办字〔2022〕21号

 

各镇人民政府，各街道办事处，县政府各部门，各有关单位：

《高青县城乡融合发展试验区实施方案》现印发给你们，请认真组织实施。

 

高青县人民政府办公室

2022年6月8日

 

高青县城乡融合发展试验区实施方案

 

2020年8月，我县入选首批省级城乡融合发展试验区。为确保任务落地实施，更好地促进我县城乡融合发展，现结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神和党中央、国务院以及省市关于城乡融合发展的决策部署，坚持城乡融合发展正确方向，坚持农业农村优先发展，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，突出以工促农、以城带乡，破除制度弊端，补齐政策短板，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，形成可复制可推广的典型经验和体制机制改革举措。

二、基本原则

（一）坚持先行先试，方向明确。坚持积极探索、勇于创新，把省级城乡融合发展试验区作为高青县重大历史发展机遇，发挥试点先行的阵地作用，旗帜鲜明支持改革探索，争创可复制可推广的实践经验。突出以工促农、以城带乡，促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施建设、公共服务完善、生态保护等方面的城乡融合和协同发展。

（二）坚持整体谋划，重点突破。围绕全县城乡融合发展总体目标进行整体设计、统筹谋划，以省级试点为突破口，立足县情实际、功能定位，突出“人口、土地、产业、基础设施”重点领域，积极破解体制机制性障碍，探索更加符合实际的城乡融合发展路径。

（三）坚持政府主导，市场运作。强化政府主导作用，加强制度设计和政策安排，系统性推进各项改革相互配套，为城乡融合发展提供制度支撑。充分尊重市场规律，推动城乡要素依据市场规则、市场价格、市场竞争实现优化配置，催生发展新动能。

（四）坚持守住底线，积极稳妥。正确处理改革、发展、稳定的关系，在推进体制机制破旧立新的过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。

三、试验目标

（一）第一阶段（2020—2022年）：

城乡融合发展体制基本完善，人才、土地、资本、基础设施等要素流通制度基本打通。

具体内容为：初步建立城乡有序流动的人口迁移制度，基本公共服务均等化水平得到提升，乡村教育水平稳步提升。初步建立进城落户农民依法自愿有偿转让农村权益制度、农村集体经营性建设用地入市制度。城乡产业协同发展平台进入运行，农村产权保护交易制度框架基本形成。初步建立生态产品价值实现机制。

（二）第二阶段（2023—2025年）：

实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，形成一批可复制可推广的典型经验。

具体内容为：城乡有序流动的人口迁移制度全面建立，乡村人才集聚，城乡居民生活水平差距明显缩小。城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡布局优化合理。农村产权保护交易制度较为健全，城乡产业协同发展平台运行高效，农民持续增收体制机制更加完善。全面完成城乡基础设施一体化建设和改造，完善规划、管护体系，为城乡融合奠定坚实的基础支撑。

四、试验措施

（一）建立城乡有序流动的人口迁移制度（牵头单位：县公安局）

1. 建立城乡统一要素市场，构建要素均衡配置体制。

落实措施：建设城乡统一开放、竞争有序的要素产权市场体系，推进城乡人口双向流动，保证农民公平享受土地增值收益。建立城乡统一的人力资源市场，健全完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训为主的城乡劳动者平等就业制度，保障进城务工人员享受平等的就业机会。树立城乡平等、以人为本的发展理念，构建城乡均衡的资源要素规划、配置、实施和管理体制，推动资本、技术、人才等要素实现双向流动，使城乡差距在源头上得到控制。坚持全域统筹和城乡等值，制定城乡规划和要素配置的地方标准体系与技术规范，推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。（责任单位：县发展改革局、县科技局、县公安局、县人力资源社会保障局、县自然资源局、县交通运输局、县卫生健康局，各镇办）

2. 有序推动农业转移人口市民化，引入社会协同参与，形成多元联动机制。

落实措施：建立健全城镇集体户落户制度，建设城镇集体户落户平台，放宽集体户设立范围，简化落户手续，方便符合条件的外来人口落户城镇。全面推进城镇义务教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖，切实保障教育资源均等化，保障农业转移人口公平享受城镇基本公共服务。引入社会协同参与，形成政府主导，社会协同、公民参与的治理格局。鼓励相关利益群体参与民主协商，通过座谈、网上提议等交流平台公开讨论，谋求各方利益最大化，化解农业转移人口与城市居民间的矛盾。（责任单位：县委政法委、县教育和体育局、县公安局、县人力资源社会保障局、县住房城乡建设局、县卫生健康局，各镇办）

3. 加强农村人才队伍建设，优化人才发展环境，鼓励社会各界投身乡村建设。

落实措施：实施乡土人才培育行动，建立乡土人才信息库。壮大技能人才队伍，提高农村技能人才总量。引进涉农领域高端领军人才，强化农业领军人才“领头雁”作用。加大乡村人才激励力度，开辟乡村人才服务绿色通道，优化人才服务环境，创造良好乡村人才生态。开展“雁归兴乡”返乡创业推进行动，建立外出务工经商人员信息库，开展外出务工经商人员创业状况调查，绘制“雁归兴乡”路线图。畅通各界人士报效乡里的渠道，积极支持部分外出务工者、外出当兵者和外出读书者及时回流农村。实施高校毕业生基层成长计划。（责任单位：县委组织部、县人力资源社会保障局、县住房城乡建设局、县农业农村局，各镇办）

（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。（牵头单位：县自然资源局）

4. 建立土地确权登记的数字化、标准化平台。

落实措施：规范农村集体经营性资产、不适宜家庭承包的“四荒地”等资源性资产的权益量化计算与分配方法、集体成员确认规则，制定宅基地产权明晰制度及管理制度。（责任单位：县农业农村局，各镇办）

建设农村集体土地确权发证信息化以县级为主体、完成地籍数据库、地籍管理信息系统以及土地登记信息服务系统建设数字化平台，根据数据共享、数据汇交的指标和技术要求形成数据共享汇交接口。实现农村宅基地、承包地、集体经营性建设用地权益登记标准化、数字化，与城区不动产登记信息平台互联互通，实现不动产登记城乡全覆盖。（责任单位：县自然资源局，各镇办）

5. 确定转让退出机制与完善奖补政策。

落实措施：建立农村宅基地自愿有偿退出机制，以国土空间规划和村庄规划编制为契机，结合农村宅基地“三权”分置改革试点，编制村庄建设规划方案，探索采取农村居民点集中安置、镇区住房安置、城区住房安置、货币补偿等多元化安置补偿方案，鼓励农户自愿退出宅基地。（责任单位：县自然资源局、县农业农村局，各镇办）

规范农村土地承包经营权的流转和退出机制，在巩固和完善农村基本经营制度的基础上，采取转包、出租、互换、转让等多种流转形式，探索推进整村建制土地规模流转，引导农村土地经营权有序流转，推动农村土地向新型农业经营主体转移，发展农业适度规模经营。充分尊重农户意愿，探索建立农户土地承包权市场化退出补偿联动机制，构建农村产权转让退出服务平台，鼓励农村集体以外的市场主体承接退出承包地。（责任单位：县农业农村局，各镇办）

6. 完善集体经营性建设用地入市制度与收益分配。

落实措施：规范集体经营性建设用地入市方式。政策方面明确包括农村集体经营性建设用地入市范围、管理办法、交易规则，进入一、二级土地市场的具体方式等；技术方面打通农村集体经营性建设用地入市交易通道，相关信息合法纳入土地信息平台，竞争性交易环节纳入土地有形市场或公共资源交易平台，公开交易信息。完善集体经营性建设用地入市收益分配办法。坚持分级共享原则，注重农村持续发展。按照“分区位、有级差”的思路，根据“基准地价”“规划用途”和“入市方式”的差异，制定实施土地收益管理办法，明确合理的政府、集体和个人收益分配比例关系，实现土地收益在国家、集体、个人和市场之间的共享。同时将土地增值收益调节金统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助。规范集体经营性建设用地入市操作流程，实施“三变五合”改革，创新集体经营性建设用地入市开发利用模式，镇办统筹村集体经济组织，组建集体所有制性质的土地股份联营公司，以土地使用权入股，与其他企业组成项目公司，共同规划、开发、利用集体产业用地，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，促进资源聚集、增加农民收入、推动产业发展。（责任单位：县自然资源局、县农业农村局，各镇办）

（三）搭建城乡产业协同发展平台。（牵头单位：县农业农村局）

7. 优化城乡融合产业空间格局。

落实措施：构筑城乡空间融合发展格局、城乡产业融合发展格局、城乡交通融合发展格局。（责任单位：县发展改革局、县工业和信息化局、县自然资源局、县住房城乡建设局、县交通运输局、县农业农村局，各镇办）

8. 建设城乡产业协同发展平台的“特色小镇+农业园区+小城镇+美丽乡村+城乡融合经典项目”五种形态空间载体。

落实措施：①特色小镇：突出本地特色，打造极具特色产业的创新创业生态圈，推进山东黑牛小镇等特色小镇建设，打造乡村产业振兴的战略支点。（责任单位：县发展改革局、县自然资源局，各镇办）

②农业园区：充分发挥农业优势基础，推动一二三产业融合发展，提升科技创新能力。突出产业集群理念，做大做强优势特色农业。加快现代农业服务体系建设，促进科技创新。推进知识产权体系建设，探索支持成果转移转化。（责任单位：县农业农村局，各镇办）

③小城镇：将部分现有乡村集镇升级成小城镇，完善已有的建制小城镇同周边乡村的联结功能，承接一定的产业和公共服务，并在小城镇优先集中发展大数据、物联网、5G技术、区块链等高新信息技术应用，让“小城镇”成为联结城与乡的枢纽。完善小城镇服务配套设施，实现城乡基础设施一体化、公共服务均等化。（责任单位：县发展改革局、县自然资源局、县住房城乡建设局、县农业农村局，各镇办）

④美丽乡村：完善“旅游+农业”“旅游+工业”“旅游+生态”“旅游+文化”“旅游+品牌”五大“旅游+”融合措施，完善乡村配套及投资奖补措施，发展乡村旅游，盘活村庄资源，构建全域旅游“11266”营销体系，塑造高青旅游品牌，保护生态，建设美丽乡村。（责任单位：县工业和信息化局、县农业农村局、县文化和旅游局、县市场监督管理局、市生态环境局高青分局，各镇办）

⑤城乡融合经典项目：充分利用“电商时代”平台资源条件，完善现代城乡产业融合营销体系，创建一批城乡融合典型电商创新工程项目。通过市场化的方式设立发展基金，稳步扩大新型农村合作金融试点规模，探索创新信用互助模式。开辟新型农业经营主体融资绿色通道，实施农商互联，引导社会资本参与城乡融合项目，形成示范带动效应。（责任单位：县科技局、县工业和信息化局、县住房城乡建设局、县农业农村局、县文化和旅游局，各镇办）

9. 打造城乡产业协同发展先行区。

落实措施：统筹规划试验区内基础较好的产业园区和功能区，选择一批具有地理位置优势、产业集聚效应、在市场上具有一定竞争力的产业园区，推动特色产业向优势产业迈进，以点带面、以局部带动全域，在全市范围内形成先进示范作用。（责任单位：县发展改革局、县农业农村局，各镇办）

10. 建立风险的防范、规避、应对与监管体系。

落实措施：构建“政府—农民合作社”二元协同风险管控机制，并用层次分析法搭建农民合作社经营的风险指标体系，引入科学管理模式，提升合作社管理水平，增强经营灵活性，提升风险管理水平，提高风险防控能力。（责任单位：县发展改革局、县农业农村局，各镇办）

11. 综合统筹，实现生产要素的跨界流动。

落实措施：建立城乡统一要素市场，构建要素均衡配置体制，推进城乡要素双向合理流动，促进城乡公共服务均等化、要素配置合理化、产业发展融合化，加快形成工农互惠、城乡融合的新型工农城乡关系。（责任单位：县工业和信息化局、县公安局、县人力资源社会保障局、县自然资源局，各镇办）

（四）建立生态产品价值实现机制。（牵头单位：县自然资源局、县农业农村局、市生态环境局高青分局）

12. 建立自然资源资产产权制度和有偿使用制度。

落实措施：结合第三次国土调查，全面调查全县自然资源状况，掌握重要自然资源的数量、分步、权属、保护和开发利用状况，推进全要素自然资源产权统一确权登记建立生态资产和生态产品目录清单，科学评估生态产品的潜在价值量，建立生态产品数据库。完善全民自然资源所有权委托代理机制。开展林权改革，探索将集体土地、林地等自然资源折算转算为企业、合作社股权。深入推进水资源税改革试点，完善引导全社会节水的水资源征收机制。（责任单位：县自然资源局、县水利局、县农业农村局、市生态环境局高青分局，各镇办）

13. 建立健全生态产品市场交易体系。

落实措施：建立生态产品生产和消费挂钩机制，设立生态产品生产和消费交易平台，建立完善排污权、用能权、碳排放权等环境权益交易制度。探索开展清洁能源抵扣能耗消费总量改革。建立生态信用档案、正负面清单和信用评价机制，将破坏生态环境、超过环境资源承载能力开发等行为纳入失信范围。探索建立生态信用行为与金融信贷、行政审批医疗保险等挂钩联动奖惩机制。探索开展排污权和节能环保、清洁生产、清洁能源企业的收费权质押融资创新业务。推动绿色资产证券化。推进企业环境污染责任保险。探索完善生态补偿机制。（责任单位：县发展改革局、县自然资源局、县金融证券服务中心、市生态环境局高青分局、中国人民银行高青县支行，各镇办）

14. 创新生态价值产业实现路径。

落实措施：建立农产品品牌培育、发展和保护体系，加快生态农业建设，大力发展绿色种植、绿色养殖等高效生态循环农业。建设生态产品研发中心，打造生态农产品全产业链创新服务体系，做大做强农产品区域品牌。实施最严格的农药化肥管控制度，高质量建设农业绿色发展先行示范区和绿色有机农林产品基地，培育优势主导产业或农业产业区。实施最严格的生态工业准入制度，进一步优化和完善功能布局，严格落实建设项目总量消减替代制度。支持生态高科技公司发展，培育壮大绿色食品加工、新能源新材料、绿色超低能耗建筑等产业。推进农村空闲宅基地、闲置农房盘活利用，发展乡村旅游、精致农院、体验农庄、高端民宿、农村电商、田园综合体等新产业新业态，推动农业、林业、旅游、文化、康养等产业深度融合发展。推广乡村旅游发展与大学生返乡创业相结合新模式，带动村民就业不离家，共同奔小康。树立村庄经营理念，把片区打造与发展美丽经济有机结合起来，把良好生态环境转化为生态产业，打造“两山”转化通道。（责任单位：县发展改革局、县工业和信息化局、县自然资源局、县农业农村局、县文化旅游局、县卫生健康局、市生态环境局高青分局，各镇办）

五、保障措施

（一）健全组织领导机制。依托“高青县城镇化工作领导小组”，建立组织健全、领导有力、部门配合、联动通畅的城乡融合发展工作机制，统筹研究重大问题，协调重大政策，指导试验区开展改革探索。各成员单位要加强在改革任务落实、产业协同配套、基础设施和公共服务共建共享等方面的协调联动，整合资源力量统筹推进城乡融合发展试验区工作。

（二）建立工作推进机制。建立城乡融合发展联席会议制度，由县城镇化工作领导小组办公室定期召集，统筹研究试验区工作推进情况，解决重大需求、重大项目和亟需解决的突出问题。建立城乡融合发展宣传机制，各职能部门要围绕各自试验任务加强宣传，形成良好舆论氛围。

（三）完善考核评价机制。根据省市城乡融合发展评价标准和监测指标体系，加强对我县试验区各项工作的跟踪监督，研判改革探索中出现的新矛盾和新问题，对试验区落实工作方案、完成改革任务的相关情况进行年度评价，评价结果作为相关资金奖补分配的参考依据。

 

附件：高青县城乡融合发展试点工作任务分工表

 

附件

 

高青县城乡融合发展试点工作任务分工表